[opinion] Franklin Delano Ob ama 2012 뉴딜 정책

80년 전 프랭클린 루즈벨트(FDR)는 대공황의 절정기에(at the height of the Depression) 미국 대통령에 취임했다. 1932년 미국 대통령 선거는 현재 미국 대선과 공통점이 많다(has much in common).1929~1932년의 경제 상황은 암울했다. 1929년 약 4%였던 실업률이 25% 가까이까지 치솟았다. 게다가 세계 무역은 3분의 1이나 감소했다. 1930년 제정된 스무트-홀리 관세법이 그 요인 중 하나였다. 문제의 소지가 있었던(ill-advised) 이 법은 세계각국의 보복을 불렀다(sparked retaliation from around the globe). 그리고 20%의 디플레이션이 계속되자 채무자들은 비싼 달러로 빚을 갚을 수가 없게 됐다.

물론 오늘날의 상황은 이렇게 절망적이지 않지만 미국의 경기가 침체 중이며 불안하다(America is stagnant and uneasy)는 사실에는 의심의 여지가 없다. 그렇다면 현재 미국 선거와 관련해 루즈벨트의 뉴딜 시대에서 배울 점은 무엇일까? 버락 오바마 대통령의 지지자들이 의식적으로 루즈벨트가 했던 말을 들먹이는 걸 보면 지금의 상황을 저절로 그 시절과 비교하게 된다. 미국 산별노조총연맹(AFL-CIO)의 리처드 트럼카 위원장은 최근 필라델피아의 한 집회에서 루즈벨트와 비슷한 말을 했다.

FDR의 족적을 따르려는(to follow in FDR’s footsteps) 이런 노력은 과연 어떤 결과를 낳을까? 루즈벨트는 당시 공화당 출신의 현직 대통령 허버트 후버(역설적이게도 후버 자신은 진보주의자였다)의 정책을 외부자의 입장에서(as the outsider) 공격하는 선거운동을 벌였다. 그는 “미국인들을 위한 대변혁(a new deal)”을 약속했다. “이것은 정치적 캠페인 이상의 의미가 있다. 모두 나서서 싸워야 한다(It is a call to arms)”고 그는 말했다. “국가의 부를 분배함에 있어 좀 더 공정한 기회를 제공하는 것(a more equitable opportunity to share inthe distribution of national wealth)이 목표다.” 하지만 현재 오바마는 그 반대 입장이

다(the shoe is on the other foot).

그는 자신의 정책과 실적을 공격하는 사람들에 맞서 수비를 해야 한다. 폴 라이언이 미트 롬니 공화당 대선후보의 러닝메이트가 된 만큼 그 공격은 한층 더 날카로워질(more pointed)것이다. 오바마는 이제 더는 현 정권에 희망과 변화의 과업(an agenda of hope and change)을 수행할 기회를 달라고 애원할 처지가 못 된다. 대신 그는 어긋난 기대(dashed expectations)를 양산한 프로그램을 수행하려면 4년이라는 시간이 더 필요하다고 주장해야 한다. 1932년 FDR의 공격전(to play offense)보다 2012년 오바마의 수비전(to play defense)은 훨씬 더 어려울 것이다.

루즈벨트의 뉴딜 운동은 원대한 웅변(soaring speeches)에 그치지 않았다. 모든 선거운동엔 국민을 좌절시킬 만한 비행을 저지르는 악당(villains whose misdeeds frustrate the will of the people)이 필요하다.오늘날의 악당은 “상위 1%”의 부자다. 루즈

벨트에게는 “이기주의자들(self-seekers)”이 그 역할을 했다. “인류의 부의 거래를 지배하는 사람들이 자신들의 완고성과 무능

력 때문에(through their own stubbornness and their own incompetence) 실패했다. 그들은 그 실패를 인정하고 자리에서 물러났다”고 그는 말했다. 루즈벨트는 전쟁과 종교를 떠올리는 말로 결론을 지었다.

“금융업자들은 우리 문명의 전당에서 차지하고있던 높은 자리에서 도망쳤다(the money changers have fled from their high seats in the temple of our civilization).” 예수가 예루살렘의 성전에 들어가 고리대금업자들을 내쫓은 성경 속 이야기를 인용한 이 말의 의미는 명확했다. 이 이야기는 뉴딜 정책을 정당화시켰다. 루즈벨트는 “모든 금융업과 신용거래, 그리고 투자에 대해 정부가 엄격한 감독을 실시해야 한다”고 주장했다. 그것은 “공업 중심지의 인구 불균형(the overbalance of population in our industrial centers)”을 해소하기 위한 한 방편이라고했다.

하지만 그는 “미국의 국제무역 관계는 매우 중요하지만, 그 시기와 필요성에서 건전한 국내경제의 수립이 우선한다(our international trade relations, though vastly important, are in point of time and necessity secondary to the establishment of a sound national economy)”고 말했다. 마치 그 두 가지가 서로 분리된 문제라도 되는 듯 말이다.민간지출의 하락을 상쇄하려는 루즈벨트의 공공 일자리 창출 프로그램은 어느 정도 성과가 있었다(did modest good). 대대적으로 홍보됐던 오바마의 경기부양 프로그램보다는 훨씬 효과적이었다. 하지만 루즈벨트의 좀 더 오래 남을 만한 업적은 정부 차원에서 농업 카르텔과 노조를 지원한(to put government muscle behind agriculture and labor cartels) 일이다. 그는 카르텔이 어떤 점에서 독점보다 덜 효율적인지(카르텔은 효율성이 떨어지는 회원에게도 생산 쿼터를 할당하기 때문이다) 이해하지 못했을지 모른다.

하지만 카르텔이 독점 기업과는 비교가 안 될 정도의 정치적 효과(a political pop)를 낸다는 사실은 알았다. 카르텔은 그 정치

적 동지를 오랜 기간에 걸쳐 강화시킬 대규모 회원 기반을 구축할 수 있다. 트럼카의 집회와 오바마의 에탄올 연합 지지는 모두 루즈벨트의 뉴딜 계획에서 힌트를 얻었다.루즈벨트는 자신의 경제정책이 낳은 암울한 결과를 직시하지 않았다. 하지만 그는 당파적 이익을 추구하는 프로그램을 보편적 진리처럼 포장하는 데 누구보다 뛰어났다(He was without peer in packaging partisan programs in the language of universal truths).

그는 자신이 발의한 법안에 ‘제2 권리장전(Second Bill of Rights)’이라는 이름을 붙임으로써 자신의 정치적 비전을 미국 역사상 가장 위대한 업적인 ‘권리장전(Bill of Rights)’에 연결시켰다. 하지만 그는 제2 권리장전의 시행이 기존 권리장전의 효력을 약화시키리라는 사실을 알지 못했다. 그는 제2 권리장전으로 개인이 주장할 수 있는 혜택을 열거하는 매우 단순한 정책(devilishly simple strategy)을 구사했다.그런 새로운 권리를 생성하는 데 필요한 상관적 의무(correlative duties)와 그 비용을 누가 댈 것인지(who would foot the bill for them)는 언급하지 않았다.

제2 권리장전에 보장된 이익은 루즈벨트의 유권자에게 초점이 맞춰졌다. “적절한 음식과 의복과 유흥을 향유하기에 충분한 돈을 벌 권리(The right to earn enough to provide adequate food and clothing and recreation), 모든 농민이 작물을 기르고 팔아 그와 가족이 품위 있는 생활을 영위할 권리(The right of every farmer to raise and sell his products at a return which will give him and his family a decent living), 모든 기업인이 사업할 때 불공정한 경쟁과 국내외 독점업체의 지배로부터 자유로울 권리(The right of every businessman to trade in an atmosphere of freedom from unfair competition and domination by monopolies at home or abroad), 모든 가정이 알맞은 주거를 누릴 권리(The right of every family to a decent home), 적절한 의료보호와 좋은 건강을 누릴 권리(The right to adequate medical care and the opportunity to achieve and enjoy good health), 노령·질병·사고·실업 등의 경제적 공포로부터 적절히 보호받을 권리(The right to adequate protection from the economic fears of old age, sickness, accident, and unemployment),좋은 수준의 교육을 받을 권리(The right to a good education). 이 모든 권리들이 말하는 건 사회보장이다(All of these rights spell security)…”

이 모두는 적극적 권리(positive rights)다. 불특정 개인이나 단체가 국민에게 적절한 임금과 주택, 건강과 교육을 제공할 의무를 지닌다. 그런 의무를 지닌 개인은 자신의 노동 대가를 거둘 권리를 포기해야만(only by forfeiting his own right to reap the fruits of his own labor) 그 의무를 이행할 수 있다. 하지만 루즈벨트는 이렇게 무거운 상관적 의무의 범위와 규모를 언급하지 않았다. 우리는 현재 그의 불완전한 전략이 반복되는 것을 목격하고 있다. 오바마의 의료보장 계획에는 정부의 새로운 보장체계를 기반으로 적절한 치료를 받을 권리가 있는 수많은 개인에게 “기본적인 의료 혜택(essential health benefits)”을 넉넉하게 베푼다고 명시돼 있다. 하지만 이런 혜택을 제공하는 데 필요한 재정을 부자 증세만으로 충당할 수는 없다.

그들의 재산을 모두 합쳐도 필요한 액수를 채우지 못한다. 그렇다면 새로운 권리를 뒷받침하는(undergird) 데 누가 어떤 식으로 책임을 진단 말인가? 상관적 의무가 소극적이었던(whose correlative duties are negative) 기존의 권리장전은 이런 식의 재정위기를 초래하지 않았다. 일례로 기존의 권리장전은 다른 사람들에게 일종의 ‘접근 금지(keep off)’ 신호를 보냈다. 내게 표현의 자유(freedom of speech)가 있다면 다른 사람들은 내 표현을 힘으로 방해하지 않도록 참을(to forbear from disrupting the speech with force) 의무가 있다.

우리 각자는 다른 모든 사람들에게 힘의 사용을 참아달라고 요구할 수 있다. 예컨대 계약의 자유(freedom of contract)가 누군가에게 어떤 고용주가 제공하는 어떤 일자리라도 택할 권리를 허용한다고 치자.그렇다면 다른 사람들은 그 고용주가 제공하는 낮은 임금이 다른 곳에서 받을 수 있는 더 높은 임금과 비교할 때 “불공정한 경쟁(unfair competition)”에 해당한다고 해서 그 사람의 선택을 가로막아서는 안 된다. 기존의 권리장전에서 외부의 가로막는 행위에 맞서 개인의 권리를 “보장(security)”한다는 개념은 장기적 안목에서 지속 가능하다. 정부의 임무는 세금을 충분히 거둬들여 이런권리를 지지할 사회 제도를 만드는 것이다.

반면 ‘제2 권리장전’이 옹호하는 “사회보장(social security)”은 소수의 사람에게 훨씬 더 광범위한 의무를 부과한다. 그런 권리를 지키는 데 필요한 세금은 그 세금을 거둬들일 대상의 생산적 부를 깎아먹는다. 사회보장과 메디케어(고령자 의료보장), 메디케이드(저소득층 의료보장)가 재정적 위기를 초래할 가능성이 높은 이유다. 따라서 루즈벨트의 ‘제2 권리장전’이 그 시대에 어떤 결과를 초래했는지 살펴보면 도움이 될 듯하다.전쟁 중에는 공동의 적과 싸우느라 경제적수요가 억제됐다(economic demands were kept in check). 하지만 전쟁이 끝나자 “파업의 물결(strike wave)”이 미국을 휩쓸었고 그 여파로 1946년 중간선거는 공화당의 승리로 끝났다.

2010년 중간선거와 유사한 상황이다. 1946년 파업 사태는 또 ‘태프트-하틀리법’의 통과로 이어졌다. 노조의 단체교섭권(collective bargaining rights)을 제한하고, 정부가 중재자들에게 파업을 방지할 기회를 주는 80일 간의 ‘냉각기간(cooling off periods)’ 을 제정할 수 있도록 허용하는 법이다. 트루먼 대통령이 거부권을 행사했지만 공화당 주도의 의회가 법안을 통과시켰다. 하지만 이 법이 제정된 이후 트루먼은 십여 차례나 냉각기간을 제정해 파업을 막을 수 있었다.

노동자의 권리를 보장하는 법규는 노사마찰을 일으킬 수밖에 없다. 뉴딜 노동자 개혁의 기본 전제는 법으로 명시된 단체교섭 제도를 통해 사측이 노조측과 마주 앉아협상하도록 강제하는 것이다. 엄격한 법규는 자유시장에서라면 수요와 공급의 변화에 따라 임금을 수시로 조정해(by making continuous wage adjustments in response to shifts in supply and demand) 피할 수 있는 노사분규를 불가피하게 만든다. 하지만 공개시장은 노조에 타격을 준다. 트럼카가 의회에 카드체크(card check, 단체협상에 참여하는 직원 다수가 위임장에 서명하면 노조 결성을 인정하는 협약 방식)와 강제중재(mandatory arbitration)를 통한 노조의 협상지위 강화를 요구한 이유다.

하지만 그도 세계 자유무역의 성장이 노조의 힘을 약화시켰다는 사실을 인정한다. 베리즌(미국 이동통신사)과 캐터필러(미국의 중장비 업체)등 수익성이 높은 회사의 경우 파업을 통해 임금을 회사 경쟁력 유지에 필요한 수준 이상으로 인상할 수 없는 게 요즘 현실이다.최근 이 같은 일련의 노사 관계는 변화된 시장 조건이 뉴딜식 접근법에 바람직한 수정(welcome correctives)을 가한다는 사실을 보여준다. 오바마 정부가 루즈벨트의 초기 정책을 따르려 한다면 이런 변화를 가로막을 위험이 있다. 부자를 비난하고 누진세제도(a progressive-tax-rate structure)를 추구하며, 일자리를 해외로 돌리는 회사를 국내 노동력의 적으로 간주함으로써 국제 무역의 성장을 가로막고, 식료품 시장에 어떤 혼란을 초래하든 에탄올 생산 증대를 위한 대규모 농업 보조금 혜택을 유지하며, 메디케어와 메디케이드를 통해 지속 불가능한 혜택을 주장하는 일이다.

루즈벨트의 뉴딜 정책과 오바마 정부의 정책 사이엔 유사점이 많다. 하지만 한가지중요한 차이점이 있다. 1932년 루즈벨트는불특정한 적들에 맞서 공격전을 감행한 반면 2012년 오바마는 수비전을 치러야 한다. 게다가 미트 롬니, 베인 캐피털(미트 롬니가 설립한 회사), 폴 라이언에 대한 오바마의 공격은 다분히 감정적이다. 이런 점에 비춰볼 때 희망과 변화를 추구하는 오바마의 진보적인 메시지가 다시 한번 통할지는 확실치 않다. 공익을 내세워(in the name of the public good) 카르텔과 지속 불가능한 대규모 부의 이전(wealth transfers)을 옹호했던 뉴딜 정책은 뒤늦게나마 종지부를 찍을 때가 됐다.