2006년 8월 31일 오전 노무현 대통령이 청와대에서 부동산 정책회의를 주재하고 있다.

노무현 전 대통령이 집권했던 5년 동안 외형상 나타난 경제적 성과는 역대 어느 대통령이 집권했던 기간보다 괜찮은 편이다. 출발은 9·11 테러를 계기로 1990년대 말에 생성됐던 정보기술(IT) 버블이 꺼지면서 글로벌 경기가 침체된 상황이었기 때문에 좋지 않았다.

하지만 집권기간 동안 세계적인 저금리와 글로벌 자산시장의 전례 없는 호황에 따라 대외 여건이 좋아지면서 연평균 4.5% 내외의 잠재수준에 육박하는 성장률을 기록했다. 경기순환상으로는 출범 당시 경기침체에서 그 이듬해에 회복세를 보이다가 2005년에는 성장률이 4.0%로 잠시 주춤했다.

하지만 그 후 2년 동안 5% 이상의 높은 성장률을 기록하면서 5년 집권을 마쳤다. 16대 이전 정부가 집권 마지막 해에 외환위기와 같은 우리 경제에 부담이 되는 큰 사건이 발생하면서 침체세로 마무리됐던 점을 감안하면 비교적 좋은 흐름으로 다음 정부에 권력을 이양했다고 볼 수 있다.

보는 시각에 따라 다양한 평가를 내려왔지만 질적인 측면에서도 역대 어느 정부보다 떨어지지는 않았다. 오히려 국민이 일상생활에서 느끼는 체감경기와 경제고통에 해당하는 경제지표를 잘 관리한 것은 평가를 받아야 한다. 미국 등에서는 집권당의 경제성과를 평가하는 잣대로 경제고통지수(misery index)라는 것이 있다.

이 지수를 산출하는 방법은 정의하기에 따라 여러 방안이 있으나 단순히 소비자물가 상승률과 실업률을 더한 지수가 가장 많이 활용된다. 노 전 대통령이 집권하는 5년 동안 소비자물가 상승률은 2~3%대에서 안정적으로 유지됐다. 당시 세계경기가 호황을 보이고 유가를 비롯한 원자재 가격이 지속적으로 상승했던 점을 감안하면 인플레는 잘 관리됐다고 볼 수 있다.


국제수지, 집권 내내 흑자

실업률도 3.2~3.7% 수준으로 이전 김대중 정부에 비해서는 크게 낮아졌다. 당시 우리 경제의 성장세를 감안할 때 3%대의 실업률을 거의 완전고용에 가까운 실업률로 평가하는 학자들이 많다. 이 두 가지 지표를 합한 경제고통지수는 집권 5년 내내 한 자릿대에 머물렀다.

16대 정부 출범 직전까지만 하더라도 두 자릿대였던 점을 감안하면 획기적인 개선이다. 의도됐든 의도되지 않았든 간에 그만큼 일상생활에 집결되는 경제지표는 잘 관리돼 국민이 느끼는 경제고통은 역대 어느 정부보다 상대적으로 덜했다. 국제수지도 비교적 잘 관리됐다.

집권 후반기에 경상수지 흑자규모가 50억 달러대까지 줄어들어 우려가 없었던 것은 아니지만 집권기간 내내 흑자를 유지해 그 규모가 역대 어느 정부보다 많은 665억 달러에 달했다. 이 때문에 외환보유액은 지속적으로 늘어나 집권 마지막 해인 2007년 말에는 2620억 달러에 달해 외환위기에 대한 남아있는 불안이 해소됐다.

일부에서는 경제성과 면에서 집권기간 동안 대외여건이 좋았던 점을 감안하면 16대 정부에서 기록한 성장률이 너무 낮지 않았느냐는 비판적인 평가가 없던 것은 아니다. 우리 경제가 외환위기를 극복하고 재도약(take-off)할 수 있는 절호의 기회를 놓친 게 아니냐는 것이 이들이 16대 정부를 비판하는 요지다.

또 기업의 설비투자가 제대로 되지 않은 점에 대한 비판도 많다. 16대 정부에서 기업의 설비투자 증가율은 한 자릿대에 머물러 우리 후손세대들이 먹고살 수 있는 잠재성장 능력이 약화됐다는 것이다. 물론 투자는 기업들이 하는 것이지만 정부 측에서도 노사분규를 억제하고 기업인들에게 기업가 정신을 적극 고취해 나갔더라면 설비투자가 그때만큼 줄어들 수 있었던 여건은 아니었다는 것이 이들의 시각이다.

중요한 것은 이런 시각 대로 우리 경제성장률을 끌어올렸을 경우 물가나 국제수지가 집권 내내 기록한 대로 건전한 성과를 낼 수 있었겠느냐는 의문이 든다. 당시처럼 유가와 원자재 가격이 오르는 상황에서 개발시대처럼 성장률을 높게 끌어올렸을 경우 물가가 크게 오르고 국제수지는 악화될 가능성이 높은 상황이었다.

노무현 대통령과 김정일 국방위원장이 2007년 남북정상회담 중 평양 백화원 영빈관에서 열린 환송오찬에서 대화를 나누고 있다.

금산분리 원칙으로 금융 뒤처져

또 1인당 GDP 2만 달러를 눈앞에 둔 우리경제 발전 단계로 봐서는 과거 개발시대처럼 성장률만 끌어올리는 것이 바람직하냐는 문제다. 오히려 성장과 물가, 고용, 국제수지 등 거시경제의 네 가지 변수 간에 균형을 도모해 질적으로 건전성을 찾아가는 것이 당시의 경제발전 단계로 봐서는 올바른 방향일 수도 있다.

이 문제를 좀 더 정확하게 이해하기 위해서는 16대 노무현 정부가 지향했던 거시경제 기조를 살펴봐야 한다. 출범 이전부터 어느 정도 예상되긴 했지만 집권기간 중에 추진했던 정책의 면면을 보면 분배에 경제정책의 우선순위를 둔 것은 분명하다. 이 때문에 고도성장 과정에서 부가가치 창출을 담당해온 대기업과 있는 계층보다 중소기업과 중하위 계층에 역점을 둔 경제정책을 추진했다.

특히 집권 내내 중소기업과 지방 소재 기업, 그리고 소외됐던 계층에 중점을 둔 정책을 추진하는 과정에서 기득권이 있었던 대기업과 있는 계층으로부터 끊임없는 저항을 받았다. 대표적인 몇 가지 정책을 살펴보자. 가장 논란이 심했던 산업정책에 있어서는 대기업보다는 중소기업에, 수도권 소재 기업보다 지방 소재 기업에 초점을 둔 정책을 추진했다.

이 과정에서 출자총액제 폐지 여부 등을 놓고 의견이 엇갈렸다. 동시에 대기업의 금융업 진출 여부의 관건이었던 금산분리 원칙을 놓고 집권 내내 논란이 심했다. 또 중하위 계층의 소득을 지원하기 위해 이들 계층에 대한 직접적인 지원보다 있는 계층의 소득을 재분배하기 위한 정책을 추진했다.

대표적인 정책이 있는 계층에 대한 각종 세제강화를 통해 부동산 투기를 억제하는 정책이다. 있는 계층으로 소득이 집중됐던 가장 큰 원인을 부동산 투기라 보고 그 어느 분야보다 부동산 투기를 근절하기 위한 정책을 일관성 있게 추진했다. 지방 소재 기업을 육성하기 위해 추진한 다양한 정책 가운데 16대 정부가 많은 저항 속에서도 공을 들여 밀고 나갔던 정책이 국토 균형화 전략이다.

특히 각 지역의 거점도시를 ‘혁신’이니 ‘행정’ 등의 명칭을 붙여 공기업 본사를 대거 해당 지정 지방도시에 이전시키는 등의 세부적인 실천사항을 집권 후반기에는 서둘러 실행에 옮기기도 했다.

이런 분배우위 정책으로 소기의 성과를 거둔 면도 많았다. 5분위 계수, 지니계수 등으로 파악한 소득 불평등 정도는 출범 초보다 더 악화됐긴 했지만 글로벌화·정보화·경쟁촉진 등으로 대변되는 당시의 시대적인 흐름 속에서는 어떤 분배정책을 추진한다 하더라도 소득 불균형이 심해지는 것을 막을 수는 없었다.

실제로 집권 5년 동안 소득불균형이 심해진 정도는 다른 국가에 비해서는 상대적으로 덜했다. 대기업과 중소기업, 수도권 기업과 지방 기업 간의 차별화 정도는 최소한 인식 면에서는 많이 개선됐다. 실제 차별화 정도는 크게 개선되지 않았지만 16대 정부처럼 중소기업인과 지방 기업인들이 다방면에 걸쳐 우대를 받거나 차별을 받지 않을 것이라는 기대는 역대 어느 정부보다 높았기 때문이다.

아쉬운 점이 없는 것은 아니다. 우리처럼 부존자원이 부족하고 경제발전 역사가 짧은 국가에서는 분배를 통한 성장이 과연 맞는 전략이었는가에 대한 비판은 노무현 전 대통령이 집권하는 기간뿐만 아니라 지금도 의문을 제기하는 사람들이 많다.

압축성장이 더 필요했던 당시 상황으로 봐서는 효율성이 검증된 대기업과 있는 계층을 중심으로 성장을 이룩한 뒤 이를 통해 분배문제를 풀어가는 것이 보다 현실적인 방안이라는 게 그들의 시각이다. 산업정책에 있어서도 분배 차원에서 엄격히 지켜졌던 금산분리 원칙에 대한 아쉬움이 있다.

대기업이 금융사까지 소유할 경우 과연 한국 경제는 어떻게 되겠느냐는 강한 저항감에 바탕을 둔 금산분리 원칙은 일반인들로부터 공감을 많이 얻었지만 부가가치 창출의 주력산업이 금융으로 급속하게 재편되는 세계적인 흐름에는 맞지 않은 정책이라는 것이다. 이론적으로 금융은 실물경제의 동맥이라는 차원에서 태동됐다.

이 원칙이 잘 지켜질 경우 실물과 금융 간의 비율은 1대 1이 돼야 맞다. 하지만 21세기 들어 재산증식 방법이 저축에서 투자로 바뀌고 저금리 추세에 따른 풍부한 유동성을 바탕으로 대부분 투자자들이 고수익을 추진하는 과정에서 금융이 실물부문에 비해 상대적으로 커져 한 나라의 성장을 좌우하는 시대가 됐다.


북한 경제 플러스 성장에 기여

이 때문에 금융산업의 경쟁력이 국가경쟁력을 대변해 한 나라의 성장을 좌우한다. 특히 우리처럼 금융산업이 후진국인 나라에서는 뒤떨어진 금융부문을 압축성장하기 위해서는 효율성이 검증된 대기업들에 문호를 개방하는 것이 상대적으로 나은 전략이 아니었느냐 하는 지적이다. 결과론적으로 현 정부 들어서는 금산분리 원칙이 완화돼 대기업들도 금융산업에 속속 진출하고 있다.

부동산 투기억제책도 너무 있는 계층을 억제하는 데 비중을 두다 보니 정작 중요한 투기를 잡는 데는 실패했지 않았느냐는 비판도 많다. 집권 마지막 무렵에는 정책의 방향이 바뀌긴 했지만 인구통계학적 관점에서 투기를 조성하고 있다고 본 있는 계층에 대한 각종 세제 강화를 통한 수요억제책보다 공급확대 정책을 출범 초부터 추진했더라면 부동산 투기를 억제하는 효과가 어느 정도 달성 가능했지 않았느냐는 아쉬움은 여전히 남아있다.

현 시점에서 짚고 넘어가야 할 것은 16대 정부에서 추진했던 정책 가운데 미결 과제를 단순히 실패로 봐야 하느냐는 점이다. 모든 정책이란 정책수명이라는 것이 있다. 정책이 입안돼 국회 승인과 대통령의 재가를 거쳐 확정되기까지 내부시차 혹은 행정시차(administration time-lag)와 확정된 정책이 정책수용층의 반응을 거쳐 효과를 보기까지 외부시차 혹은 집행시차(implementation time-lag)를 말한다.

정책에 따라 차이가 있지만 대체로 정책수명은 2년 내외로 보고 있다. 다시 말해 어느 정책이든 효과를 보기 위해서는 2년 정도는 기다려야 가능하고 이때까지는 일관성 있게 정책을 추진해야 한다는 뜻이다. 이런 시각에서 보면 집권 초반기에 추진된 정책 이외에 후반기에 추진했던 정책들이 또 다른 새로운 정부가 출범한 이후 중단됐다면 16대 정부의 정책실패로 규정하는 것은 바람직하지 않다.

대외적으로는 이전 정부와 달리 선진국보다는 동북아를 비롯한 개도국에 무게를 둔 기조가 눈에 띄지만 전체적으로 보면 균형감이 크게 흐트러지지는 않았다. 대내적으로 정책이 추가될 때마다 이념 논쟁에 휩싸였던 것과 달리 글로벌 흐름에 맞춰 대외정책을 추진해야 한다는 우리의 입장을 그대로 지켜 나갔기 때문이다.

하지만 국내 기업들의 해외 진출에 있어서는 이전 정부만큼은 적극적이지 못했다. 특히 대기업에 대해서 그랬었다. 엄격히 따진다면 16대 정부 시절에는 국내 기업들의 해외 진출에 있어서는 전략상으로 중요했고 그 방향을 수정하는 데 있어서도 정부의 역할이 요구되는 시기였다.

노무현 전 대통령을 비롯해 16대 정부가 가장 주력해서 추진했던 대외정책은 대북정책이라는 점에서 이견을 다는 사람은 없다. 여러 가지 이유가 있지만 인도적 차원에서 북한에 대한 지원은 직전 정부인 김대중 정부와 함께 가장 적극적이었다. 오히려 북한에 대한 지원규모만을 놓고 본다면 역대 어느 정부보다 많았다.

고질병인 부패지수는 개선 과제

성과도 비교적 컸다. 금강산으로 시작된 대북관광의 대상지역이 넓어졌고 노 전 대통령 자신뿐만 아니라 비교적 많은 사람이 북한을 방문했다. 이 때문에 인적 교류가 증가하면서 궁극적으로 통일이 된 동서독 통합과정을 근거로 한때는 남북한 통일시기가 앞당겨지는 것이 아닌가 하는 기대도 일었었다.

남북한 간의 경제교류도 비교적 활발했다. 대표적인 성과는 개성공단에 남한 기업들의 입주가 속속 진행되면서 남북한 모두에 이익을 주는 공생적 투자의 본보기가 될 수 있을 것이라고 긍정적으로 평가된 적도 있었다. 분명한 것은 16대 정부 집권 기간 내에 북한이 플러스 성장을 유지했던 것은 개성공단을 비롯한 남한의 적극적인 지원도 큰 역할을 했기 때문이다.

결과적으로 현 정부 들어 남북한 관계가 다시 냉각되면서 오히려 개성공단에 입주한 기업들이 어려움을 당하고 있어 비판적인 시각이 나오고 있지만 이 대목은 후에 정확한 평가가 나올 것으로 기대된다. 남북한 통일은 상당히 긴 시간이 소요되는 점을 감안하면 16대 정부가 추진한 정책들은 궁극적인 목적인 통일이 이뤄질 때는 정작 어떤 평가를 받을지 자못 궁금해진다.

이제 16대 정부의 상징이었던 노무현 전 대통령도 이 세상을 떠났다. 현 시점에서 우리가 해야 할 일은 지나간 정부의 정책들을 대립적 시각에서 일방적으로 평가절하하기보다는 잘된 정책들은 제대로 평가하고 지금까지 남아있는 정책이라면 지속적으로 추진해 성과를 내는 것이 우리가 해야 할 몫이다.

또 아쉬움이 남는 정책이라면 부정적인 측면을 부각하기보다는 어차피 국민을 위해 추진된 정책이니 만큼 아쉬운 점을 보완해 대승적 차원에서 우리 경제발전에 타산지석으로 삼아야 한다. 특히 5년 단임 대통령제를 채택하고 있는 우리나라의 입장에서 이 같은 정책과 정책수용 자세는 그 어느 국가보다 절실히 필요한 대목이다.

지금처럼 새로운 정부가 들어설 때마다 정책이 획기적으로 변경된다면 경제주체들은 그만큼 혼란스러워하고 당시 집권하는 계층들에 줄을 서는 수밖에 없다. 기업 등 경제주체들이 추구하는 이익(돈)이 그 쪽에서 나올 가능성이 높기 때문에 그렇게 하지 말아야 하면서도 흔들릴 수밖에 없는 것이 경제인들의 속성이기 때문이다.

이런 상황이 반복되면 정경분리의 원칙이 지켜지지 않으면서 투명성과 신뢰가 떨어지고 우리 경제의 고질병인 부패지수는 개선되지 않는다. 그 결과는 어떻게 될 것인가? 역대 대통령들이 국민으로부터 존경을 받지 못하는 퇴임 이후의 모습을 보면 그 답이 명확해지지 않을까 생각된다.