끊임없이 해외 정책 사례를 내세우던 청와대가 이번에는 미국 브루킹스 연구소가 발표한 ‘해밀턴 프로젝트’를 꺼내들었다. 얼마 전까지만 해도 캐나다 멀로니 총리의 소비세 확대 조세정책을 칭송하더니 이제는 정책적 연결고리가 심히 부족한 정반대의 ‘새 모델’을 홍보하고 있다. 참여정부는 출범 초기부터 계속해서 해외 공관과 정부부처를 통해 외국 정책 사례를 보고받고 있다. 이번 해밀턴 프로젝트는 재정경제부에서 작성, 청와대 경제정책비서실을 통해 대통령에게 보고한 것으로 알려졌다. 노무현 대통령은 해밀턴 프로젝트를 읽은 뒤 지난달 초 대통령 수석비서관 및 보좌관 회의를 주재하면서 “이 보고서가 내놓은 정책 진단과 현상 분석을 우리의 정책지표와 비교해 정리하면 향후 정책 방향에 대한 시사점이 될 것 같다”고 각별한 관심을 나타냈다고 한다. 청와대는 이에 따라 한국개발연구원(KDI)에 ‘해밀턴 프로젝트’ 전문을 꼼꼼하게 번역하도록 지시했다. KDI는 이달 안으로 간략한 해설을 곁들인 한글 번역본을 내놓을 계획이라고 밝혔다. 또 청와대는 ‘보도 참고자료’를 통해 이 프로젝트를 자세히 소개하면서 노무현 대통령의 임기 후반기 정책 과제를 차질 없이 수행하기 위해 이 보고서를 적극 활용하기로 했다고 발표한 바 있다. 이에 따라 이코노미스트는 이 보고서에 담긴 내용 등을 해외 정보분석가를 통해 발굴해 독자에게 소개한다. 편집자 이 보고서는 참여정부의 주요 정책인 균형성장론·혁신·인재육성·복지·성장과 분배의 선순환 등과 유사한 개념을 대거 포함하고 있다. 특히 노 대통령의 ‘동반성장 전략’이나 각종 양극화 해소 정책이 일부 계층에 의해 정권의 이념적 순수성까지 의심받고 있는 상황에서 ‘미국식 해법’은 더없이 좋은 방패막이가 될 수 있다는 점에서도 이 보고서는 우리 정권에 충분히 매력적일 만하다. 해밀턴 프로젝트는 청와대와 노 대통령의 바람대로 양극화 해소와 성장과 복지의 병행 추진의 모범답안인가. 우선 이번 ‘해밀턴 프로젝트’를 선보인 기관은 미국 민주당의 정책 싱크탱크로 알려진 진보적 연구소인 브루킹스 연구소다. 이번 연구는 로버트 루빈(현 씨티그룹 회장) 전 재무장관, 로라 타이슨(현 영국 런던정경대학원장) 전 국가경제위원장, 앨런 블라인더(프린스턴대 교수) 전 경제자문위원장, 로저 올트먼 전 재무부 차관 등 1990년대 장기 호황을 이끌었던 빌 클린턴 사단이 대거 참여했다. 실무 책임은 백악관 경제특보를 지낸 피터 올재그가 맡은 것으로 전해진다. 참여한 이들의 면면에서도 확인할 수 있듯이 이 연구는 기본적으로 부시 정부의 보수적 경제정책에 반대하는 이념적 사상을 가지고 있다. 브루킹스 연구소는 지난 4월 이 보고서를 홈페이지에 올렸고, 스트로브 탤벗 회장은 같은 날 발표를 통해 “우리 연구소는 초당적이지만 나름의 정책을 마련해 여러 정치 세력들과 토의할 수 있기를 기대한다”고 토론의 포문을 열었다. 오는 11월 미국 중간선거와 2008년 대선 탈환을 위한 민주당의 정책종합기본서가 될 이 보고서는 개인들의 자유와 책임을 강조하는 경제정책인 부시 대통령의 ‘자기책임사회(Owner ship society)’ 전략에 맞선 정책으로 활용될 것으로 전망된다. 조지 W 부시 대통령의 ‘자기책임사회론’이란 지난해 초 취임사에서 부시 대통령이 국내 경제정책의 키워드로 제시한 것이다. 정부의 역할을 줄이고 시장원칙에 따라 개인의 책임을 늘리는 보수주의적 의미의 자유 개념이다. 개인들은 자신의 힘으로 소유를 늘려서 주인, 즉 오너가 되어야 한다는 것이다. 환자도 그 자신의 건강에 대한 책임을 져야 하고, 부모는 각자 자식에 대한 교육을 책임져야 하며, 노동자는 자신의 노후를 위해 미리미리 저축을 해야 한다는 뜻이 된다. 전형적으로 시장 원칙에 입각한 작은 정부의 취지를 설명하는 핵심 개념이다. 하지만 이 프로젝트를 서술한 이들은 이러한 주장의 정반대 편에서 부시의 시장주의 정책 기조가 국가의 기본적 책임을 외면하고 ‘부익부 빈익빈’ 현상과 사회 갈등을 심화시켰다고 보고 있다. 프로젝트명인 ‘해밀턴’에 대한 양측의 해석이 극과 극으로 달라지는 것처럼, 이 프로젝트는 미국 경제의 근본적인 논쟁에 다시 불을 지필 것으로 보인다. 즉각적으로 부시 행정부의 존 스노 재무장관은 “해밀턴은 시장에 무한한 신뢰를 갖고 있었다”면서 이 프로젝트가 그의 이름을 오용했다고 했다. 프로젝트에 참가한 루빈 전 재무장관은 “이는 정부 역할을 중시한 해밀턴의 정신을 계승했다. 공화당의 정책과 철저히 대립각을 형성해 가며 정책 대결을 펼치겠다”고 받아쳤다. ‘미국의 전통적인 정치 경제이념에 대한 양대 정치세력의 정책 대결의 신호탄. 그리고 그것을 벤치마킹하겠다는 한국 정부. 그 중심에 서 있는 해밀턴 프로젝트’. 이 프로젝트에 대해 심층적으로 파헤쳐 볼 필요가 있다. 보고서는 크게 세 가지 기본 원칙과 네 가지 정책과제로 구성되어 있다. 먼저 기본 원칙부터 살펴본다. 첫째, 모든 계층의 동반성장이 지속적인 경제 성장을 가능케 한다. 해밀턴 프로젝트는 일단 미국 사회의 양극화를 주요 테마로 잡았다. “커져만 가는 소득 격차가 민주적 자본주의의 근간을 해칠 수 있다”고 경고한 것이다. 아메리칸 드림으로 일반화되는 ‘미국의 약속의 의미를 되새기고 있다. 교육과 성실한 노동을 통해 모든 개인이 더 나은 삶을 살 수 있다는 믿음에서부터 미국이라는 국가의 존재와 경제 발전이 기인한다는 것을 전제로 하고 있다. 그러나 오늘날의 정부는 이런 미국 경제 정책의 기본을 외면해 개인의 자기계발에 합당한 어떤 보장도 해주지 않았을 뿐 아니라 적절한 투자도 하지 않아 현재의 파국이 조성되고 있다고 지적했다. 장기발전은 활동적인 개인과 이를 지원하는 효율적인 정부의 정책이 맞아떨어져야 하지만 현 미국 경제는 이러한 특성을 발휘할 의지도 능력도 없는 것 같다고 했다. 미국 경제가 여러 위험에 처해 있다고 진단하고 있는 것이다. 이렇게 정책의 혜택이 소수에 집중되고, 미래에 대한 투자나 희망을 주지 못한다면 어떻게 될까. 대다수 국민의 잠재역량 동원이 어렵기 때문에 경제성장에 장애요인이 된다고 경고하고 있다. 폭넓은 계층의 성장을 위해선 기회의 확대가 필요하며 특히 ‘질 높은 공교육’이 중요하다고 했다. 이런 해석은 민주당의 2004년 대선 실패 분석과 맞닿아 있다. 민주당 일각에서는 2004년도 선거에서 저소득층이 선거 자체를 외면하는 바람에 정권 창출에 실패했다고 판단하고 있다. 이들 저소득층을 투표장으로 이끌어 낼 수 있어야 다음 선거에 승산이 있다고 보고 있다. 저소득층을 공략하는 전략과 미국의 경제 동력 해법을 연결하는 주요 테마 고리를 미국 사회의 근본 원칙인 ‘아메리칸 드림’으로 풀어내는 절묘한 대안이다. 둘째, 복지와 성장은 상호 상승작용을 통해 강화된다. 청와대에서 가장 눈여겨봤음직한 보고서의 두 번째 뼈대는 복지와 경제성장의 상호 상승효과를 풀이한 대목이다. 이는 경제성장의 거시론적 방법론을 짚어낸 것으로 다소 장황하고 반론 여지가 많아 보고서 가운데에서도 가장 논쟁적인 부분이다. 보고서는 “성장과 분배가 서로 모순되고 상충된다는 논리는 세 가지 측면을 간과하고 있다”고 비판했다. 우선 기본적인 안정감이 뒷받침될 때 경제 주체는 위험(risk)을 감수한다. 위험 감수는 경제성장의 원동력이 되며, 충분한 사회안전망은 예측하지 못한 위기에서도 패자부활의 기회를 제공한다. 그러므로 경제적 안정성을 높이면 경제주체들의 경제성장 노력이 배가된다는 논리다. 또 두 번째 논제는 경제성장은 개인들의 경제적 안정감을 높이며, 동시에 높은 경제적 안정성은 성장을 촉진시킨다는 것이다. 앞서 설명한 이 보고서의 첫 번째 원칙인 개인이 경제의 중심이라는 점과 뒤에서 설명할 정부가 할 일은 해야 한다는 세 번째 원칙을 연결하는 주요 연결고리다. 하지만 결코 일방적으로 복지 정책을 옹호하는 목소리는 아니다. 이는 세 번째 원리에서도 확인된다. ‘얼마나 많이 제공되느냐’보다 ‘어떻게 제공되느냐’가 중요하다고 지적한 대목도 역시 같은 맥락이라 하겠다. 따라서 이 두 번째 원리를 무분별한 복지확대 정책의 면죄부로 활용하는 것은 아전인수격 해석이라 할 수 있다. 셋째, 할 일은 하는 효율적인 정부가 경제성장을 촉진한다. 이 보고서가 가장 중점을 둔 부분은 바로 정부역할론을 정리한 세 번째 원칙이다. 보고서는 경제성장의 일차적 역할은 시장에서 찾아야 한다고 했다. 하지만 시장기능만으로는 단기적 효과가 불투명한 교육, 근로자 훈련, 과학, 인프라 등 시장의 충분한 투자를 기대하기 어렵기 때문에 정부의 보완기능이 필요하다고 주장하고 있다. 그러나 이 역시 방대한 정부 운영론을 합리화하는 주장은 아니다. 미국의 재정적자는 지난해 국내총생산(GDP) 대비 2.5%인 3000억 달러에 이른다. 결국 미래 성장 동력을 확보하기 위한 교육, 기술 등에 정부가 투자를 할 수 없는 지경에 빠졌다는 것이다. 정부가 무분별한 운영으로 재정적자를 키워 해야 할 일들을 제대로 하지 못하고 있다는 지적이다. 따라서 보고서는 현 정부가 막대한 재정적자 때문에 복지지출이 한계에 직면한 만큼, 효율적 정부를 만들어 절약되는 재원으로 사회보장 지출을 확대하자는 주장이다. 이를 위해 연방정부 고용의 3분의 1을 차지하는 우정청의 비효율을 개선해야 한다고도 지적하고 있다. 결코 ‘큰 정부’를 지향하는 방침이 아닌 것이다. 오히려 이는 프로젝트명의 주인공인 알렉산더 해밀턴의 민간영역과 균형재정 원칙과 맞닿아 있다.

예견된 실제 정책 대결의 신호탄 이 보고서의 백미는 바로 ‘미국식 경제성장 동력을 위해 할 일을 하는 정부’가 어떤 정책들을 집행해야 하는지 정확하게 방법론을 짚어낸 4대 정책 과제 부분이다. 보고서는 처음부터 끝까지 줄기차게 ‘이데올로기’나 ‘독트린’이 아닌 실제적인 정책이 필요하다고 강조했다. 해밀턴 프로젝트가 주장한 4대 정책 과제는 ▶인적자원 투자(교육과 근로) ▶혁신과 인프라 ▶미래불안 해소(저축과 보험) ▶정부역할 제고로 나누어진다. 첫째, 교육과 근로 부문에서는 ‘국가경제의 생산력은 인적자원에 큰 영향을 받는다’는 전제다. 미국 청년들이 앞으로 지식 기반 경제를 이끌어 갈 수 있도록 자질 계발을 뒷받침해 줘야 한다는 것이다. 이를 위해 ‘교사 평가’와 이후의 ‘정년 보장’제도 도입, 저소득층 자녀의 여름방학 중 학과 보충 등을 제안했다. 미취학 아동 교육, 낮은 기술 근로자의 노동의욕 고취 방안 등은 후속 보고서를 통해 관련 정책을 계속 내놓겠다고 예고했다. 둘째, 세계 경제가 점점 더 기술지향적으로 변하고 있는 만큼 과학과 기술 부문에 대한 교육을 강화해야 한다는 것이다. 이를 위해 혁신과 인프라에 투자해야 한다고 강조한다. 혁신은 실제적인 성장을 촉진시키고 일자리를 창출하며 경제적 기회를 확대하고, 인프라는 잠재적인 경제성장의 바탕이 된다는 것이다. 이를 위해서는 이공계 인력 양성, 민간 R&D 투자유인 제공, 기초과학투자 지원 시스템 개혁 등을 제안했다. 셋째, 저축과 사회보험을 통해 개개인의 미래 불안이 해소될 때 성장 동력이 극대화된다는 점을 역설하고 있다. 개인적 안전망과 사회적 안전망이 모두 갖춰져 있을 때 개인은 두려움 없이 새로운 기회에 대한 도전한다. 혹시 실패했을 때에도 다시 패자부활이 가능하기 때문에 계속해서 경제활동에 참여할 수 있다는 것이다. 이와 관련해 앞으로도 의료제도, 연금제도 개혁 등 개인의 미래 불안 해소 방안을 계속 내놓겠다고 약속하고 있다. 마지막 넷째로 정부는 미국 경제 성장과 이를 모든 미국인이 공유하는 데에 제한적이지만 중요한 역할을 한다고 지적했다. 경제 생산성과 효율을 높이기 위해 정부 스스로 본연의 역할을 수행하기 위해 주어진 재원을 효과적으로 활용해 정책효과를 극대화할 수 있도록 개혁방안이 필요하다는 점을 강조했다.

한국서도 정책 대결로 이어질까 브루킹스 연구소가 실제적으로 내놓은 보고서는 우선 교사 평가 후 정년보장 제도, 기업 퇴직연금 개선 방안, 저소득층 자녀 여름학교 등 3개다. 이어 정부 내 생산성 평가제도와 납세제도 단순화 방안 등 2개 정책 보고서를 순차적으로 내놓을 것으로 보인다. 이렇듯 해밀턴 프로젝트는 미국 경제의 근본 문제를 짚어내 앞으로의 정책 대결을 대비하기 위한 하나의 미완성 교과서인 셈이다. 하지만 우리는 이 보고서를 너무 과장해 받아들이고 있는 것은 아닌지 의심스럽다. 해외 보고서를 모범답안이나 면죄부인양 확대 해석하고 있다는 지적이다. 반대로 외국 사례는 무조건 배척하거나 원론적으로 비난하는 것은 이 보고서의 핵심 목적인 ‘실질적인 정책 대결’과 거리가 멀다. 양극화 해소와 성장과 복지의 조화는 세계적인 공통된 과제다. 따라서 세계 여러 정책 사례를 연구해 이를 우리 현실에 맞게 소화해낸다면 이는 더할 나위 없이 훌륭한 시도가 될 것이다. 하지만 경제 상황과 국민 정서가 다른 외국의 정책을 무리하게 대입하고자 한다면 문제가 있다. 따라서 이 보고서가 제시한 여러 주요 경제문제를 국내에서 이슈화해 여러 집단의 정책 대결을 거친 뒤, 우리 경제 상황에 맞춤식으로 활용할 수 있는 응용력이 필요하다. 청와대가 ‘해밀턴 프로젝트’의 후속 보고서를 계속 모니터링할 계획이라고 했다.

3대 기본 원칙 ▶모든 계층의 동반 성장이 경제성장 지속 ▶사회보장과 경제성장은 상호 상승효과 ▶할 일은 하는 효율적인 정부가 경제성장 촉진 4대 정책 과제 ▶교육과 근로, 인적자원 투자 강화 ▶혁신과 인프라 ▶저축과 보험, 미래 불안 해소 ▶효과적인 정부 역할 제고

해밀턴과 해밀턴 프로젝트를 만든 사람들

▶ 프로젝트명의 주인공인 알렉산더 해밀턴 = 미국 건국의 아버지로 불리는 초대 미 재무장관이다. 국채 액면 상환, 연방은행 창립 등 미국 경제의 기초를 닦았다. 2002년 로버트 상원 예산위원장이 오닐 재무장관을 향해 “당신이 해밀턴이나 되는 줄 아느냐”고 쏘아붙인 유명한 사건이 있을 정도다. 보고서는 글머리에서 열린 기회가 사람들의 능력을 최고로 이끌어 내 미국 경제 성장 동력이 된다는 그의 믿음이 프로젝트의 기초가 되었다고 적고 있다. “우리는 자유경제를 확신하지만 경제 발전을 이룩하기 위해서는 정부의 역할이 절대적으로 중요하다고 믿고 있다!”는 해밀턴의 말을 인용하면서 자유경제의 성장과 아울러 정부의 역할을 강조했다는 점도 본받았다고 한다. ▶ 해밀턴 프로젝트의 기조를 닦은 로버트 루빈 = 클린턴 정부 시절 재무장관을 맡아 미국 역사상 최장기 호황을 이끌어내 미 역사상 가장 유능한 재무장관이라는 찬사를 받았던 인물. 과감한 재정적자 축소정책으로, 9년간 지속된 미국 경제 활황의 터전을 닦았다. 루빈은 과감한 재정적자 감소정책으로 금리를 낮췄고, 강한 달러정책으로 미국의 경쟁력을 유지하고 인플레이션을 막았다. ‘루비노믹스’라는 신조어를 낳기도 했는데 루비노믹스는 재정 적자가 금리를 높여 민간으로의 자금 흐름을 억제한다는 논리다. 이는 사상 최장의 90년대 호황은 재정적자 축소를 통해 이뤄졌다는 점을 실증으로 제시한다. 26년간 ‘월가의 신화’로 불리며 금융전문가로 활동했으며 골드먼삭스 공동회장(90~92년)에까지 올랐다. 2003년 이후 씨티그룹 이사로 활동했다. ▶ 프로젝트를 진두지휘한 피터 올재그 = 백악관 경제특보로 세금과 예산 그리고 교육과 공공보건 분야에 특히 능통하다. 조지타운 대학에서 교수로 활동할 당시 저술한 『세금과 미래』라는 책으로 유명하다. 이 책은 특히 부시의 세금정책에까지도 큰 영향을 미친 것으로 알려졌다.

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