조사 대상·범위·재조사·연장 기준 명확히 해야... 세무공무원 징계·평가 체계, ‘과세 협상’ 관행도 개선 대상

세무행정 개혁에 대한 요구가 거세지고 있다. 특히 박근혜 정부 들어 ‘지하경제 양성화’를 목표로 세무조사를 강하게 진행했지만, 이에 대한 공감대는 제대로 형성되지 않아 불만이 큰 상황이다. 과세 과정에서 드러난 부당한 조사나 비효율적인 조세행정 시스템에 대한 잡음도 끊이지 않는다. 전문가들도 불공정한 세무행정을 바로잡고 경제에 긍정적인 효과를 주기 위해서는 다양한 보완책이 필요하다고 입을 모은다.

세무행정의 개혁과 관련해 가장 많은 비판이 나오는 부분은 ‘과세당국의 재량권과 세무조사의 자의성’ 문제다. 바른정당 이혜훈 의원은 “과세당국의 조사권한에서 자의성을 없애는 것이 세무조사 정상화의 첫 출발”이라고 말했다. 자의적인 판단에서 벗어나야 정치적 목적의 세무조사나 과잉 조사, 또는 재벌 봐주기 조사 등을 방지할 수 있다는 설명이다. 한국경제연구원 연구에 따르면 자의성이 개입된 세무조사는 경제에도 악영향을 미친다. 조경엽 한국경제연구원 선임연구위원은 “과세관청의 상황에 맞춰 경기가 나쁠 때 세무조사가 강화되고 경기가 좋으면 느슨해지는 경향이 있다”며 “이 경우 경기의 진동폭이 커지고 결과적으로 경제성장에 악영향을 미쳐 세수가 줄어들기 때문에 세무조사는 과학적이고 투명하게 운영해야 한다”고 말했다. 이와 관련해 전문가들이 제시하는 대안은 세무조사의 세부 규정 마련이다. 조 연구위원은 “세무조사와 관련한 국세청·지방자치단체의 자체 규정을 법제화할 필요가 있다”고 주장했다. 전형수 김앤장법률사무소 고문(전 서울지방국세청장)도 “세무조사와 관련해서는 선언적 규정이 대부분”이라며 “세무조사 대상자 선정, 조사의 범위, 기준과 사후관리, 사후평가 등을 시행령 등에 자세히 기술하고 이 절차를 지키도록 엄격하게 관리해야 한다”고 강조했다. 세무조사의 명확한 기준을 만들고 여기에 맞춰 조사권을 발동해야 한다는 설명이다. 그는 “수시 세무조사가 들어갔을 때 납세자가 조사 대상으로 선정된 사유를 밝히도록 요구할 수 있는 ‘조사항변권’을 부여해야 한다”고 덧붙였다.

전문가들은 ‘재조사’와 ‘조사연장’에 대한 기준도 정비해야 한다고 본다. 이동식 경북대 법학전문대학원 교수는 지난해 10월 ‘세무조사 선진화 심포지엄’에서 “납세자의 부담과 권익 침해를 최소화하기 위해 중복 세무조사 금지 원칙의 예외 사유를 조세탈루와 관련 있는 경우와 그렇지 않은 경우로 나누고 조세탈루의 혐의를 인정할 만한 명백한 자료가 있는 경우, 과세전 적부심사나 불복청구의 재조사 결정에 따라 조사를 하는 경우, 과세자료의 처리를 위한 재조사의 경우 등으로 단순화해야 한다”고 밝혔다. 또한 조사 기간 연장과 관련 “특별한 사정이 없는 한 ‘당초 조사 기간 만료일 7일 이전까지’ 납세자에게 문서로 통지해야만 기간 연장의 효과가 발생하도록 입법하고, 조사 기간을 연장할 때 납세자에게 의견 진술 기회를 부여해야 한다”고 주장했다.

일각에서는 자의적 세무조사를 방지하기 위해 권한을 남용한 세무공무원에 대한 처벌 규정을 강화해야 한다는 주장도 나온다. 이창헌 변호사(경제개혁연대 정책위원)는 “청탁에 의한 위법한 세무조사가 금지되고 있는데 이를 위반한 경우에 대해서는 별다른 처벌 규정이 없고, 형법상 직권남용죄 적용도 쉽지 않다”며 “관련 규정을 조세범처벌법 등에 신설하는 것을 검토해야 한다”고 말했다. 그는 이어 “당국이 위법한 세무조사로 납부한 세금을 환급할 때 주는 가산금을 현재(연 1.8%)보다 5배 정도 인상해 자의적이고 무분별한 세무조사를 제한하는 방법도 고려해볼 만하다”고 덧붙였다.

만연한 ‘과세 협상’ 관행도 개선 대상으로 꼽힌다. 과세 당국이 정해둔 과세 목표치를 달성하기 위해 적법 과세를 하지 않고 ‘이 문제는 넘어가 줄 테니 저 문제에 관한 결정에 대해서는 승복해라’는 식의 흥정을 한다는 것이다. 이에 대해 한만수 변호사는 “세무공무원과 납세자 간의 흥정은 명백한 위법 행위지만 직권 남용이나 직무유기를 적용하기 애매한 경우가 많다”며 “조세범처벌법에 이를 명시적으로 금지하는 규정을 도입해야 한다”고 강조했다.

다만 ‘처벌’만 강조하면 부작용이 따를 수도 있다. 정당한 과세 행위의 위축, 또는 반대로 ‘보신주의’로 인한 과잉 조사 등이 발생할 수 있어서다. 한 변호사는 “세무조사의 자의성 못지 않게 향후 혹시 모를 책임 문제를 피하기 위한 ‘일단 세게 하고 보자’ 식의 과잉 조사 행태도 문제”라며 “세무조사의 기준을 명확하게 세우되, 세무공무원의 소신 있는 판단에 대해서는 면책을 보장할 필요가 있다”고 말했다.

과세행정에 관리·감독 제도 마련도 여러 전문가가 공통으로 내놓는 대안이다. 국세청은 조직 구조상 상위기관인 기획재정부의 감독을 받게 되어 있지만 실질적인 감독이 이뤄지지 않고 있다. 따라서 관리·감독 기구를 마련해 비리를 감시하고 납세자들의 불편사항을 수집·분석·감독하는 권한을 줘야 한다는 주장이다. 이 변호사는 “현재 운영 중인 납세자보호위원회를 지방국세청 등의 소속이 아닌 별도의 독립기구로 격상하고 권한을 강화해 현실적으로 운용할 방안이 필요하다”고 제안했다.

독립성을 강화하고 감시 기능을 보장하기 위해 아예 별도 기구를 신설하자는 의견도 나온다. 김유찬 홍익대 세무학과 교수는 조세행정을 상시로 감독할 수 있는 국세행정감독위원회를 설치할 것을 제안했다. 여야 국회의원, 전문가, 기재부 차관, 국세청장, 납세자 대표, 세무사 등을 위원회에 참여시키는 방식이다. 비슷한 취지로 전 고문은 “세무조사를 독립적인 위치에서 관리할 수 있는 ‘세무조사 관리위원회’를 설치해야 한다”고 주장했다. 과세당국 관리·감독 문제는 관련 정보를 제공하지 않는 국세청의 비밀주의와도 밀접한 문제다. 국세청의 과도한 ‘정보 독점 주의’를 타파해야 한다는 목소리가 나오는 배경이다. 김상조 한성대 무역학과 교수는 “최근 대기업 오너의 차명주식 문제가 뒷북·솜방망이 처벌에 그친 것도 국세청이 국회에도 과세 정보를 제때 공개하지 않았기 때문”이라며 “국세청이 상세한 과세정보를 공개하도록 법적 근거를 마련하고 과세 구조를 파악해야만 불공정한 세무체계를 근본적으로 개선할 수 있다”고 주장했다.

세무조사가 두려움의 대상으로 인식되고 있는 것은 엄청난 세금추징액이 기업이나 개인을 파멸시킬 수 있을 정도의 파괴력을 가졌기 때문이기도 하지만 ‘정보의 불균형’에서 비롯된 막연한 공포감이 원인이기도 하다. 이런 측면에서 ‘조세범칙조사 심의위원회’의 투명성도 개선 대상이다. 이혜훈 의원은 “위원의 자격 요건도 허술하고 위원 전부를 위원장 직권으로 선임하면서 (국세청이) 개인 신상정보 보호를 이유로 범칙심의위원 명단을 공개하지 않고 있다”며 “세무조사의 정당성과 책임 소재를 명확히 하기 위해서는 이들의 명단과 의사결정 과정을 공개해야 한다”고 말했다.

이와 달리 부작용을 고려해 과세 정보 공개는 신중해야 한다는 의견도 있다. 전 고문은 “조사 유형별·업종별 세무조사 내용 등의 정보를 공개해 세무조사의 필요성에 대한 공감대를 형성해야 한다”면서도 “과세 정보 공개보다 개인의 프라이버시가 우선돼야 한다는 판례가 있는 만큼 사생활을 침범하지 않는 범위에서 점진적으로 정보 공개 범위를 확대해야 한다”고 말했다.

세무공무원의 역량에 대한 지적도 있다. 한 변호사는 “조세는 법적으로 난해한 부분이 많아 담당 공무원의 자의에 따라 좌우될 소지가 크다”며 “세무공무원의 법률적 지식에 관한 자질을 향상시켜야 하고 의심스러울 때는 국가의 이익보다는 납세자의 이익이라는 원칙이 확립되도록 할 필요가 있다”고 말했다. 이창식 세무사는 “세무조사 역시 납세자를 위한 공공서비스임을 인식할 수 있도록 세무공무원들에 대한 철저한 교육을 해야 한다”고 덧붙였다.

이를 위한 평가제도 개선도 전문가들이 주문하는 사안이다. 한국납세자연맹 관계자는 “선진국과 달리 국내에선 세무공무원 인사평가에 세무조사 실적을 반영하고 있다”며 “실적 채우기 식의 협박성 세무조사로 번질 가능성이 있기 때문에 추징 실적은 평가에서 배제하는 게 맞다”고 주장했다. 한 변호사는 “학교에서 학생들이 교사를 평가하듯이 납세자가 세무공무원을 평가하고, 적법 절차를 준수한 공무원에게는 인센티브를 주는 제도를 도입할 만하다”고 말했다. 세무조사와 경제활성화를 병행하는 노력도 세무행정 개혁의 과제다. 조세정의는 엄격하게 실현해야 하지만, 경제 현장에 맞춰 합리적으로 접근해 납세자들의 공감대를 확보해야 한다는 주장이다. 더불어민주당 이언주 의원은 “목표 지향적인 세무조사는 다 죽으라는 것이고 이런 식으로 해서는 안 된다”며 “산업별로 세무조사를 하기에 애매한 부분이 어떤 것이 있는지, 그 규모나 형성 과정을 각 분야의 전문가와 함께 고민하고 당사자를 설득해 가야 한다”고 말했다. 전 고문은 구체적으로 정기조사 위주의 세무조사 운영, 불필요한 압수수색 지양, 세무조사에 관한 정보 공개 등을 강조했다.

이런 측면에서 세무조사의 예측 가능성을 높여야 한다는 주장도 힘을 얻고 있다. 매년 초 국세청이 실시할 정기조사 대상 기업의 명단을 공개해야 한다는 주장도 나온다. 한 재계 관계자는 “세무조사와 관련한 일말의 예측가능성도 없기 때문에 이를 대비하기 위해 많은 납세협력비용(모의 세무조사 등)을 지출하는 기업도 많다”며 “정기조사 대상 공개가 정착되면 기업들도 예측가능성을 확보할 수 있어 효과적일 것”이라고 설명했다. ‘세무조사 사전예고제’도 대안으로 제시된다. 현재는 세무조사 실시 2주 전까지 기업에 통보하지만, 이는 납세자가 세무조사를 준비하기엔 너무 짧은 시간이라는 설명이다. 이 세무사는 “최소 한 달 이전에 세무조사 사실을 통보하도록 하는 등 현실적인 대안이 필요하다”고 말했다.

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