배후 가리기 힘들고, 단체가 가지각색이며, 드물게 발생해 효과적인 대응전략 모색 불가능해

지난 1월 여론조사기관 퓨 리서치 센터가 실시한 조사에 따르면 미국인이 생각하는 도널드 트럼프 정부와 의회의 최우선 현안은 테러리즘이다. 그들은 경제나 교육, 일자리, 의료 비용보다 테러를 막는 것이 더 급선무라고 응답했다.

나는 지난 12년 동안 미국 메릴랜드대학 부설 국제테러연구소(START) 소장으로서 동료들과 함께 테러의 원인과 결과를 연구함으로써 테러에 대한 이해를 증진하기 위해 노력했다. 우리의 최대 프로젝트 중 하나는 1970년 이래 전 세계에서 발생한 모든 테러공격을 글로벌 테러리즘 데이터베이스(GTD)에 취합한 것이다.

GTD를 바탕으로 효과적인 테러대응 정책수립에 장애물이 되는 6가지 이슈를 추려봤다. 대부분의 지역과 시기에서 테러는 ‘믿을 수 없을 정도’로 드물게 일어난다.

근년 들어 미국이 겪은 테러는 25건도 안 된다. 그에 비해 미국에서 매년 발생하는 살인과 강도 사건은 각각 약 1만3000건, 36만 건이다. 세계 전체로 볼 때 교통사고로 숨지는 사람이 테러에 인한 사망자의 약 100배나 된다.

알카에다 같은 악명 높은 테러단체의 공격도 상대적으로 볼 때 상당히 드물다. GTD에 따르면 알카에다의 공격은 지금까지 모두 합해 59건이었고, 2008년 이후는 5건에 불과했다. 테러가 그처럼 드물다는 사실은 통계적인 분석으로 보편 타당한 정책을 수립하기가 그만큼 어렵다는 뜻이다. 테러도 드물지만 대규모 희생자가 발생하는 공격은 더욱 적다.

GTD에 집계된 1970년 이래 모든 테러공격 중 절반 이상에서 사망자가 없었다. 300명 이상의 목숨을 앗아간 테러는 전 세계에서 17건에 불과했다. GTD에 집계된 전체 테러공격 15만6000여 건 중 거의 3000명의 목숨을 앗아간 9·11 테러가 현대사에서 가장 치명적인 공격이었다.

9·11을 제외하면 지난 약 반세기 동안 미국 본토에서 발생한 테러 중 200명 이상의 희생자가 발생한 사례는 없다. 거기에 가장 근접한 공격이 1995년 티머시 맥베이가 단독 감행한 오클라호마시티 폭탄테러로 당시 168명이 사망했다.

테러대응 정책은 크게 눈길을 끌지 못하는 수천 건의 작은 사건보다 극히 드물고 독특한 소수의 대규모 공격을 바탕으로 하는 경향이 있다. 치명적이면서도 아주 특이한 공격 몇 건이 그만큼 많은 주목을 받기 때문이다. 그러나 극단적인 사례에 기초한 정책은 예상치 못한 부작용을 낳을 수 있다. 사전 모의 단계에서 저지되는 테러가 갈수록 늘고 있다. 특히 미국과 서유럽에서 그런 경우가 많다. 민간인을 보호하고 인명을 구하는 측면에서 분명히 좋은 소식이다. 그러나 테러 대응정책 입안자들에겐 위협의 실질적인 중대성에 관한 정보가 그만큼 적어진다는 뜻이다. 테러가 실행되기 전에 모의자들이 체포되기 때문이다. 테러단체는 아주 다양하다. 그들을 일반화할 수 있는 기준이 거의 없다.

사람들이 테러단체를 생각할 때는 주로 급진 무장단체 이슬람국가(IS)나 알샤바브처럼 조직을 잘 갖췄고 널리 알려진 집단의 이미지를 떠올린다. 그러나 현실에선 테러 단체를 일반화하기가 매우 어렵다. 한쪽 극단엔 테러조직과 연계되지 않고 개인적으로 행동하는 ‘외로운 늑대’가 있다. 다른 쪽 극단엔 오랜 기간에 걸쳐 활동하는 고도로 조직된 단체가 있다. 그런 단체는 지휘체계가 확실하며 확고한 권위를 가진 지도자가 이끈다. 그 양 극단 사이에 느슨하게 연결된 소규모 단체와 잘 알려지지 않은 네트워크가 존재한다. 네오나치나 급진적 이슬람주의자들이 그 예다. 그 모든 이질적인 집단은 안정되지 않고 끊임없이 변하는 특징을 갖는다.

GTD에서 확인된 2300개 이상의 테러조직 중 거의 70%는 1년도 못 가 사라졌다. 테러집단은 스타트업(IT 신생업체)과 유사한 특성을 갖는다. 대부분은 설립 첫해에 폐업한다는 뜻이다. 확실한 지도자와 지휘체계, 확인 가능한 대원을 가진 조직집단에 대응하는 방법은 어떻게 보면 비교적 간단하다. 그러나 조직되지 않고 확실한 지도자도 없으며 대원도 불분명하고 끊임없이 변하는 연계 관계와 목표를 가진 집단을 상대하는 것은 훨씬 복잡하다. 테러공격의 배후는 모호하거나 식별이 불가능한 경우가 많다.

GTD 데이터에 따르면 1970년 이래 전 세계에서 발생한 수만 건의 테러 중 거의 60%에서 배후가 정확히 밝혀지지 않았다. 어떤 때는 특정단체에 연계되지 않은 ‘외로운 늑대’가 공격을 시도한다. 하나 이상의 조직이 자신들이 배후라고 주장하는 경우도 있다. 자신들과 상관없는 공격인 데도 자신들의 소행이라고 주장하는 단체도 있고, 자신들이 저질러 놓고는 다른 단체의 소행이라고 허위로 밀어붙이기도 한다.

순전히 정보 부족으로 누구의 소행인지 밝히지 못하거나 상반되는 주장의 진위 여부를 가리지 못하는 경우도 많다. 테러공격이 발생하면 해당 국가의 정부는 배후를 색출하고 신속한 대응책을 제시하라는 엄청난 압력을 받는다. 그러나 누가 주모자인지 알 수 없을 때는 테러범을 처벌하거나 차후의 테러공격을 막기가 거의 불가능하다. 마지막으로 테러리즘의 과학적 연구에선 상당한 진전이 있지만 테러대응에 관한 연구는 아직 걸음마 상태다. 테러위협을 정확히 파악하기도 어렵지만 테러대응을 위해 정부가 채택하는 전략을 평가하기는 더욱 힘들다. 각국 정부는 테러대응 정책과 전략을 극비에 부친다. 따라서 테러대응 전략과 그 효과에 관한 세계적인 데이터베이스는 만들기가 불가능하다.

미국에서 테러위협은 일화적이고 산발적이며 일관성이 없다. 정책은 대부분 실제로 예상되는 위협보다 두려움에 반응한다. 예를 들어 도널드 트럼프 대통령이 지난 3월 테러리스트 침투를 막는다는 명분으로 이슬람권 6개국 국적자의 미국 입국을 금지한다는 행정명령에 서명했지만(지난 1월 처음엔 7개국 국적자의 입국을 금지했지만 문제점이 지적되자 3월 6개국으로 범위를 좁혔고 그마저 법원이 제동을 걸었다) 그런 결정을 뒷받침할 경험적인 증거는 없다. 미국 입국을 금지하려 한 이란·리비아·소말리아·시리아·예멘의 국적자가 미국에서 치명적인 테러공격을 감행한 적은 없다.

더구나 이런 정책은 한번 결정되면 되돌리기 어렵다. 예를 들어 9·11 직후의 혼돈상태에서 통과된 미국 애국자법은 ‘테러행위를 저지하고 처벌하기 위해’ 제정됐지만 법집행 관리들은 곧 그 법을 마약 등 테러와 상관없는 범죄까지 확대했다. 그런 확대는 사생활 보호와 연방정부의 권한에 관한 우려를 제기한다.

테러에 효과적으로 대응하려면 최대한 정확한 정보를 수집하고, 그 자료를 정직하게 활용하며, 과잉 대응을 피해야 한다.

- 게리 라프리



[ 필자는 미국 메릴랜드대학 범죄학 교수다. 이 기사는 온라인 매체 컨버세이션에 먼저 실렸다.]

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