[이코노미스트 민보름 기자] 서울 용산구 래미안 첼리투스와 성동구 트리마제는 강북 한강변 스카이라인을 바꾼 대표 건물로 통한다. 성냥갑 아파트 대신 시원하게 뻗은 현대적인 건축물이 한강변을 지나가는 이들의 눈길을 사로잡는다. 두 개 단지는 오세훈 서울시장이 시장직에서 사퇴하기 전인 2009년 부지 25% 이상을 기부채납하는 정비사업에 대해 최고 50층 건립을 허용했던 당시 건축심의를 통과했다. 이들 아파트는 지금까지 ‘디자인 서울’, ‘한강 르네상스’를 기치로 내걸었던 오 시장 정책을 상징하는 곳으로 꼽힌다.

2019년 4월 보궐선거를 통해 서울시장이 바뀌었을 때 시장에서 기대했던 변화 역시 이 같은 높이규제 완화에 집중됐다. 한정된 땅에 집중된 주거와 업무 수요를 충족하는 방식은 공간을 위로 확장하는 것 뿐이기 때문이다. 동시에 답답했던 도시 미관을 ‘글로벌 선도도시’라는 야심에 걸맞은 수준으로 끌어올릴 방법이기도 하다. 

지난해 발표된 ‘2040 서울도시기본계획’은 이 같은 기대를 웃돈 수준이었다. 그동안 경직된 ‘관(官)’의 불가침 영역으로 취급되던 용도지역, 용적률 규제가 대폭 완화된 것이 골자다. 제목 그대로 2040년까지 완성을 목표로 추진되는 이 기본계획에 따라 뉴욕, 싱가포르 등 세계적인 금융 허브에서 볼 수 있던 독특한 디자인의 초고층 건물을 미래 서울에서도 볼 수 있을지 주목된다. 

용산국제업무지구, ‘초고층 빌딩 숲’ 되나

이 같은 높이 규제완화의 결과가 가장 극대화할 곳은 용산 철도정비창과 종로 세운지구가 될 전망이다.

첫 주자는 ‘비운의 금싸라기 땅’으로 불리는 용산 철도정비창이다. 서울시는 지난해 7월 철도정비창에 조성되는 용산국제업무지구를 ‘입지규제최소구역’으로 지정해 법적 상한 용적률을 1500% 이상으로 높이는 구상을 밝힌 바 있다. 용적률 상한이 1500%를 넘길 경우 국내 최고층 건물인 롯데월드타워(높이 555m)보다 높은 건물이 들어설 수 있다. 롯데월드타워 용적률은 800% 가량이다.

서울시는 ‘비욘드 조닝’(Beyond Zoning)이란 개념을 제시했다. 비욘드 조닝은 건축물의 용도 및 용적률, 층수 등을 제한하던 기존의 ‘용도지역’ 제도를 전면 완화하는 개념으로, 용도지역에 따른 법적 용적률에 더해 조례로 이중 규제를 하던 서울시의 도시계획 방향이 완전히 전환된 셈이다. 기존 토지용도와 상관없이 건물을 주거와 상업 등으로 복합 개발할 수 있어 한정된 부지를 효율적으로 활용해야 하는 고밀개발에 적합하다.

한국철도공사가 보유한 용산국제업무지구 부지는 서울 한강변 중심에 있어 서울의 전체적인 스카이라인을 바꿀 뿐 아니라 규제완화 정책의 테스트베드로서 쓰일 전망이다. 용산은 물론 종로 세운지구에도 이 같은 개념이 적용할 계획이다.

‘글로벌 스탠다드’에 한 발, 난개발 우려도 나와 

비욘드 조닝 등은 용산 개발계획 발표에 앞서 같은 해 3월 공개된 2040 서울도시기본계획에 바탕을 두고 있다. 이 기본계획의 중요한 지침으로서 수립된 2040년 서울의 미래상은 ‘살기 좋은 나의 서울, 세계 속에 모두의 서울’이다.

서울시는 ‘살기 좋은 나의 서울’을 실현하는 대표적 방안으로 주거·업무·여가 기능을 통합해 일상생활을 도보 30분 내에서 향유하는 ‘보행일상권 강화’를 계획하고 있다. ‘세계 속에 모두의 서울’은 중심지 기능 고도화를 통한 ‘중심지 기능 혁신’을 통해 실현될 전망이다. 특히 개발 영역에서뿐 아니라 경제·산업적인 측면에서 규제완화, 창업지원 역시 도시경쟁력을 강화하기 위한 방안으로 제시됐다. 

지난 1월 2040서울도시기본계획이 원안대로 확정 공고됨에 따라 실현에 한 발 다가선 상태다. 2월 9일 오세훈 시장은 해당 계획을 기초로 한 ‘도시건축 디자인 혁신방안’을 발표하면서 “성냥갑 아파트 퇴출 2.0 정책을 추진하겠다”는 포부를 밝히기도 했다.

이번 혁신방안에서도 특색 있고 상징성 있는 건물 디자인을 위한 규제개혁 및 행정지원 개선이 핵심을 차지했다. 민간개발에 대해 공모를 통한 혁신 건축 디자인 제안을 할 경우 높이, 용도 등 규제완화와 법정 용적률 120% 상향 등 파격적인 인센티브를 제공한다는 것이다.

그러나 일각에선 규제완화의 부작용으로 서울시가 난개발 될 수 있다는 지적도 나온다. 허드슨야드 같은 모범 사례가 될 수 있지만, 홍콩 아파트촌를 반면교사 삼아야 한다는 주장이다.

2021년 정부가 도심 주택공급을 위해 역세권 용적률을 700%까지 완화하는 방안을 내놨을 때부터 이 같은 우려는 꾸준히 제기됐다. 이에 대해 서울시와 정부는 규제완화가 제한적이므로 난개발 우려는 기우라는 입장이다. 

최진석 서울시 도시계획국장은 “현재 서울의 주거지역은 너무 주거지역스럽고, 업무지구는 너무 업무지구스럽다”며 “쌍문동처럼 생활편의시설이 부족한 주택밀집지역을 비욘드 조닝을 통해 복합용도로 전환하겠다는 취지”라고 풀이했다. 때문에 “특정지역에 주거와 상업시설이 동시에 들어가도 난개발이 되지는 않을 것”이라고 설명했다.

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