[이근면 사람들연구소 이사장] 올해로 지방자치제도가 본격 시행된 지 30년이 됐다. 우리 동네의 문제를 스스로 해결해 나가는 생활 자치, 지방 활성화와 국토 균형 발전 등의 숱한 문제들의 해법을 찾아가며 발전해 왔다. 내 고장의 일꾼은 내가 직접 뽑는다는 지방자치제도의 실현은 지역민들의 자각과 지역사회의 형성에도 지대한 공헌을 했다. 멋지게 청춘의 꿈을 품고 출발을 했지만 성년이 훌쩍 넘는 세월이 주는 환경 변화와 여건은 그 여정과 현실을 그저 ‘왜 지방자치를 하나?’ 하는 근본적인 문제점들이 드러나기 시작했다. 경제적 소비 단위, 경제 발전 규모와 격차, 인구의 적정성, 지방 공공부문의 비대화, 토착 비리, 지역 내 갈등 등의 그늘이 커지고 있기 때문이다. 변화를 수용하는 혁신은 없었다. 

지방자치제도, 저출산·고령화에 소멸 걱정

결정적으로는 이제 겨우 장년기에 접어든 지방자치제도는 재난 수준의 급속한 저출산 고령화에 따라 근본적으로 소멸을 걱정해야 할 처지가 됐다. 한국고용정보원에 따르면 작년 3월 기준 전국의 228개 지자체 중 소멸위험지역은 전체의 57%인 130개에 달한다. 인구 천만 도시 서울에서도 문 닫는 학교가 나오고 제2도시라는 부산도 산하 16개 기초자치단체 중 7곳이 소멸위험지역인 시대다. 

이대로 아무것도 안 하면 서울, 경기를 제외한 지역은 빈집과 노인만 넘쳐나는 좀비도시가 되고 나라의 존립 자체가 위태로워진다. 이제 획기적인 대안이 바로 시작되어야 한다. 논란만 하다 또 실기하는 저출산 대책을 답습하면 안 된다. 

시간이 없다. 시작 때부터 의문이었던 고유한 지역 228개는 과연 지리, 통신, 교통의 발전에 따른 오늘의 지역권을 합리적으로 수용하고 있는지 (너무 잘게 쪼개 지나치게 많은 건 아닌지) 의문이다. 생활과 밀접한 학교, 경찰서, 은행, 동사무소의 개수도 줄여가는 요즘 지나치게 많은 지자체와 그에 따른 각종 청사 및 기관들의 유지 비용은 다 누구의 돈인가? 선출적 지자체장의 전단적 행위가 공공 영역에 미치는 영향의 부작용이 지역 비리나 공무원 인사 비리에 상당한 문제를 야기한다는 우려 또한 사실이다. 

실제 많은 지자체장이 탈법으로 인한 심판을 받았다. 심지어 주민과 공무원 편가르기로 네 편, 내 편으로 작은 사회의 분열을 심었다. 필자는 이에 대한 대안으로 전국을 메가서울(서울+경기북부), 메가경충(경기남부+충청), 메가강경(강원+대구+경북), 메가부울경(부산+울산+경남), 메가전라(광주+전라+제주)의 5대 광역권으로 재편해 각 메가시티가 고유한 특색과 경쟁력을 강화해 돌파구를 찾아야 한다고 주장한 바 있다. 

연방제 수준 자치권 메가시티에 부여 필수

이러한 메가시티 구상은 필자뿐만 아니라 학계, 언론계, 정치계 등 다양한 분야에서 진작에 화두로 다루어지고 있고 실제로 각 지역들은 이러한 논의에 화답하는 실질적인 통합 움직임을 보여주고 있기도 하다. 대구와 경북이 행정통합에 상당한 수준의 합의를 이루었고 대전, 세종, 충남, 충북이 충청 메가시티 논의를 이어가고 있다.

이러한 메가시티 구상이 실질적인 움직임으로 발전하고 자생력을 확보하기 위해선 연방제 수준의 자치권이 각 메가시티에 부여되어야 한다. 중앙이 쥐고 있는 재정적, 행정적 기득권을 조금 양보하는 수준으로는 이미 소멸단계에 접어든 지역에 활력을 불어넣기 힘들다. 각 메가시티가 미국의 ‘주(州)’ 수준의 생활 자치권을 바탕으로 대부분의 영역에서 중앙정부와 동일한 수준의 권한을 양분해야 한다. 그렇지 않으면 메가시티 구상도 중앙정부의 강력한 구심력을 벗어나지 못한 채 행정구역만 넓어진 중앙 종속을 유지할 가능성이 높다. 

연방제 하의 ‘주’는 중앙정부와 동일한 수준의 권한을 행사하고 있고 독자적인 입법·행정·사법 시스템을 보유한다. 경제적 자립을 최우선으로 하여 각 메가시티가 하나의 ‘주’가 되어 해당 지역 내의 사무에 대해서는 독자적인 의회와 행정부, 내각을 구성하고 별도의 법원까지도 만들어야 한다. 

물론 저비용, 고효율의 운영 행정 체계를 만드는 것도 각자의 몫이 된다. 안전하고 생활 환경이 좋고 노력이 통하고 양질의 일자리가 많은 그런 우리 지역이 절실하다. 갈등과 분열, 시끄러운 정쟁을 던지고 내일과 안정적 삶에 진력하는 정치를 해야 한다. 

다가올 미래와 그 세대를 위해 새로운 백 년을 꿈꾸어야 한다. 각각의 살기 좋은 지역을 만들고자 하는 선한 경쟁력은 다시 한번 국가적 진화를 가져올 수 있다. 엄연히 존재하는 지역 간의 인구, 재정, 인프라 격차를 그대로 둔 채 메가시티 구상을 실현하면 자원이 많은 메가시티와 적은 메가시티 간의 양극화와 격차 확대가 문제가 될 수 있다. 

메가시티 간의 체급 차이에 따른 소외를 방지하기 위해 필자의 오랜 구상인 양원제를 병행하면 많은 문제를 방지할 수 있다. 1000만 기준의 메가시티는 독점적 경제체제와 자립 경제를 만들 수 있는 경제 단위가 될 수 있다. 국회는 지방의회와 중앙의회의 연계적인 구성도 가능해진다. 지역별 인구비례로 선출한 하원은 중앙정부 예산과 입법 및 국가의 상시적, 일반적 과제를 다루고, 지역간 동수로 구성한 상원은 외교, 국방 등 중앙정부 고유의 사무를 관장하는 한편 국가의 장기과제를 담당하는 것이다. 

물론 외교·국방·통상은 중앙정부의 역할이 된다. 이를 통해 메가시티 간의 격차, 연방정부와 메가시티 간의 균형을 도모하고 국가의 장, 단기 과제 간의 우선순위와 필요성도 모색할 수 있다.

이러한 구상이 낯설고 허황된 것처럼 보일 수 있다. 그러나 지금은 위기상황이고 비상한 대응책이 필요하다. 지방은 그 나름의 역사적, 문화적 자산이 있고 같은 정체성을 공유하는 지역민들의 정서가 있기에 메가시티의 자생적 경쟁력이 확보되기만 하면 지금보다 훨씬 다채로운 사회를 만들 수 있다. 고도의 자치권을 향유하는 메가시티가 자리 잡으면 한국 특유의 역동성과 활력을 한층 더 강화할 수 있을 것이다. 여기서 더욱 발전할 수 있는 차세대 국가 운영 체계로 만들어 갈 수 있다. 

살고 싶은 나라, 세계에 떳떳한 나라, 할 말 하는 나라, 멋지고 자랑스러운 나라를 만들기 위하여!

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