업무대행사 전횡 등으로 서민 피해 늘어… 국토부, 지역주택조합 투명성·안정성 강화 나서

대구시 수성구에서 1800가구가 넘는 대단지 아파트 개발을 진행 중인 수성범어지역주택조합은 최근 아파트 개발보다는 법무법인을 찾아 법률 검토를 하는 등 소송 준비에 여념이 없다. 과거 ‘지역주택조합 추진위원회’(이하 추진위) 시절 업무대행(시행대행)사와 분양대행용역 계약을 한 업체가 사업지 내 일부 토지에 대해 소유권을 주장하고 나섰기 때문이다. 용역 업체는 당시 추진위원장 등이 작성한 확약서를 바탕으로 해당 토지에 대한 소유권을 주장하지만, 수성범어조합은 조합원 총회를 거치지 않은 만큼 효력이 없는 확약서라고 판단하고 있다. 최재환 조합장은 “법률 검토 결과 소유권 분쟁 자체는 큰 문제가 없을 것으로 보인다”며 “시시비비를 떠나 소송이 장기화하면 그에 따른 금융비용 증가 부담을 조합원이 고스란히 떠안아야 하는 게 더 큰 문제”라고 토로했다. 수성범어조합은 사업비 대출 등으로 한 달에 이자로만 15억원 정도를 물고 있다. 가처분 소송이 자칫 1년가량 이어지기라도 한다면 예상치 못한 조합원 부담금이 180억원이나 늘어나는 셈이다. 관련 업계의 한 관계자는 “지역주택조합 상당수가 이 같은 문제로 표류하고 있다”며 “사업이 늦어지면 결국 피해를 입는 건 내 집 마련에 나선 무주택 서민뿐”이라고 말했다.

무주택 서민의 내 집 마련을 위한 제도인 ‘지역주택조합 사업’이 곳곳에서 불협화음을 내고 있다. 지역주택조합 사업은 지역(광역권) 내 무주택자(전용면적 85㎡ 이하 1주택자 포함)가 모여 토지를 사들인 후 아파트를 직접 짓는 방식이다. 계약자(조합원)가 곧 사업자여서 시행 마진 등이 없어 주변의 일반 분양 아파트보다 10~30%가량 저렴하게 내 집을 마련할 수 있는 게 장점이다. 인기 지역에서는 수십대 1, 수백대 1에 이르는 청약 경쟁도 피할 수 있다. 그러나 이점이 많은 만큼 허점도 많아 사업이 멈춰 서거나 무산되는 예가 적지 않았다. 이에 따른 피해는 고스란히 계약자인 서민에게 돌아갔다. 무주택 서민을 위한 제도 때문에 서민만 피해를 보자 정부가 안전장치 마련에 나섰다.

지역주택조합 사업은 주택 실수요자가 모여 아파트를 직접 짓는다는 점에서 재개발·재건축 사업과 자주 비교된다. 하지만 이 사업은 재개발·재건축에 비해 사업 구조가 단순한 게 특징이다. 조합원을 모집해 조합을 만들고 나면 사업·분양승인만 받으면 된다. 안전진단이나 관리처분 과정이 필요 없어 사업 속도가 재개발·재건축보다 빠른 편이다. 여기에 주변의 새 아파트보다 10~30%가량 저렴하고, 청약 경쟁을 피할 수 있어 최근 몇 년 새 사업장이 급속히 증가했다. 국토교통부에 따르면 2015년 이후 매년 100여 곳, 6만여 가구의 지역주택조합 사업이 추진되고 있다. 정부가 서민 주택 공급 확대를 위해 2013~2014년 조합원 자격 완화 등 규제를 잇따라 푼 영향이다. 2017년에도 94곳(6만4015)이 사업을 본격화했다.

하지만 까다로운 관리·감독을 받는 재개발·재건축 사업과 달리 지역주택조합 사업은 상대적으로 관리·감독이 느슨한 편이다. 그러다 보니 조합원 간, 혹은 조합과 업무대행사 간 공방이 잦고 이런 탓에 사업이 중단되거나 무산되는 곳이 많아 사업 성공률은 낮은 편이다. 국민권익위원회에 따르면 2005년부터 2015년까지 전국에서 추진된 지역주택조합 사업은 155곳(7만5970가구)에 이르지만 실제 완공해 입주한 곳은 34곳(4058가구)에 불과하다. 성공률이 20% 정도인 셈이다. 이남수 신한은행 부동산투자자문센터장은 “업무대행사의 도움을 받기는 하지만 기본적으로 아파트 개발 사업 경험이 없는 실수요자가 직접 사업을 하다 보니 현실적으로 어려운 부분이 많다”고 말했다.

관련 업계는 지역주택조합 사업이 잘 안 되는 요인으로 크게 두 가지를 꼽는다. 첫째는 업무대행사의 전횡이다. 주택 실수요자가 직접 아파트를 짓는 형태다 보니 개발 업무를 대신할 업무대행사가 필수적이다. 업무대행사는 아파트 개발 사업 경험이 있는 일종의 전문 시행사로 사업 초기에는 사업지 확보와 조합원 모집을, 조합이 설립된 이후에는 본격적인 개발 업무를 맡는 게 보통이다.

그런데 일부 업무대행사가 자신들을 관리·감독해야 할 추진위나 조합 집행부를 장악해 각종 비리를 저지르는 예가 많다. 추진위원장·조합장·감사 등을 업무대행사 대표의 측근으로 앉혀 용역비를 부풀린 후 이를 빼돌리는 식이다.

올해 1월 창원지방검찰청이 적발한 김해시 율하동의 이엘지역주택조합이 대표적인 사례다. 창원지검에 따르면 이 사업의 업무대행사는 금액을 부풀려 조합원 모집 용역계약을 하고, 불필요한 광고용역 계약을 해서 조합에 206억원 상당의 손해를 끼쳤다. 또 같은 수법으로 설계용역 계약을 해서 조합에 30억원의 손해를 끼치기도 했다. 용역 업체는 모두 업무대행사와 한통속이었다. 이를 통해 업무대행사 대표와 용역 업체가 취득한 불법 수익이 240억원에 이른다. 이 돈은 모두 지역의 무주택 실수요자 주머니에서 나왔다. 창원지검은 이들 10여 명을 특가법상 업무상배임 혐의 등으로 구속 기소했다.

이런 일이 가능한 건 업무대행사가 추진위·조합을 장악했기 때문이다. 창원지검은 “업무대행사는 측근을 집행부(추진위·조합) 전면에 내세우거나 이들과 공모해 사업 과정에서 불법적 사익 추구에 나섰다”고 밝혔다. 청주시의 한 지역주택조합도 조합장과 업무대행사가 서로 짜고 용역비의 몇 배가 넘는 조합 부지를 대물로 지급해 최근 수사기관의 조사를 받고 있다. 울산시의 한 지역주택조합은 조합장과 업무대행사·지주가 조직적으로 조합 돈을 횡령해 검찰 수사를 받고 있다.

두 번째 요인은 토지 확보다. 지금은 사업지 내 토지 80%에 대한 사용동의(사용권원)만 얻어도 조합 설립이 가능하다. 땅을 매입하지 않고도 조합을 만들 수 있는 것이다. 그러다 보니 일단 사용동의만 얻은 후 조합을 만들고, 조합원을 모집해 계약금을 받아 땅 확보에 나서는 예가 많다. 그러다 땅값이 뛰거나, 일부 토지주가 땅을 팔지 않겠다고 나서면 땅을 매입하지 못해 사업은 흐지부지된다. 사업지 내 땅 95%를 매입하면 나머지 5%에 대해 매도청구소송이 가능하지만, 이 95%를 매입하기가 쉽지 않은 것이다. 이 과정을 거쳐 어렵게 땅을 확보한다고 해도 땅값이 당초 예상보다 오르거나 매도청구소송 등으로 사업 기간이 길어지면 조합원 분양가가 뛰게 된다. 권대중 명지대 부동산대학원 교수는 “지역주택조합은 물론 어떤 주택 개발 사업이든 토지를 확보하지 못하면 사업 자체를 할 수 없다”며 “그럼에도 지역주택조합 사업은 너무 쉽게 조합을 설립할 수 있다”고 지적했다. 정부도 문제의 심각성을 인지하고 3월 15일 관련법(주택법) 개정안을 의원입법 형태로 국회에 냈다. 개정안에 따르면 앞으로 사업지 내 토지 80%에 대한 사용동의는 물론 실제로 30% 이상을 매입해야 조합을 설립할 수 있다. 또 조합원을 모집하기 위해서는 토지 50% 이상에 대해 사용동의를 얻어야 한다. 일정 자본금 이상의 대행사만 업무대행을 맡을 수 있고, 업무 대행사는 자금 보관 업무를 신탁업자나 신탁업을 경영하는 금융회사에 위탁해야 한다. 조합에 대한 관리·감독도 강화했다. 조합은 계약금 등의 징수·보관·집행 등 모든 거래 행위에 대해 장부를 작성하고, 회계감사를 받아야 한다. 이를 어기면 1년 이하 징역 1000만원 이하 벌금에 처하도록 했다.

국토교통부 관계자는 “개정안이 시행되면 무분별한 지역주택조합 사업이 줄어들고 주택이 필요한 곳에서만 사업이 추진돼 사업 지연 문제나 조합 집행부의 부도덕성에 따른 서민 피해도 감소할 것으로 기대한다”고 말했다. 주택법 개정안이 상반기 국회를 통과하면 공포 후 6개월 후인 올해 말 시행될 전망이다. 지역주택조합 아파트를 분양 받는 방법은 크게 두 가지다. 조합원이 돼 사업에 직접 참여하거나, 조합원 몫을 제외한 일반분양 물량에 청약해 분양 받는 것이다. 하지만 일반분양 물량에 청약하는 건 일반 아파트 청약과 다를 게 없다. 지역주택조합 아파트는 분양가가 주변 시세보다 10~30% 싸고 청약 경쟁을 피할 수 있는 게 장점인데, 일반분양 물량으로는 이런 이점을 누리지 못한다.

결국 조합원이 돼 사업에 참여하는 방법뿐인데, 조합원으로 계약할 때는 무엇보다 토지 매입률을 잘 따져봐야 한다고 전문가들은 조언한다. 이남수 신한은행 부동산투자자문센터장은 “조합원 모집 광고를 보면, 예컨대 ‘토지 80% 이상 확보’ 등의 표현으로 주택 수요자를 유혹하는데 알고 보면 80%를 매입한 게 아니라 80% 사용동의만 받은 예가 많다”며 “사용동의으로는 매도청구소송 등을 진행할 수 없으므로 반드시 토지 매입률을 확인해야 한다”고 조언했다.

제대로 작성한 토지매매계약서나 소유권이 이전된 등기부등본을 제시한다면 사업이 상당히 진척됐다고 판단할 수 있다. 토지 매입률이 높다고 해도 나머지 땅을 사들이는 과정이 예상보다 오래 걸리면 금융비용 증가분 등을 고스란히 조합원이 떠안아야 한다는 점도 감안해야 한다. 조합원 분양가가 당초 계약 때보다 상승할 수 있는 셈이다. 공정거래위원회 관계자는 “계약자 스스로 관할 지자체나 민원24·토지이용규제정보서비스(luris.molit.go.kr) 등에서 조합원 인가·사업 승인 여부 등 사실관계를 확인한 후 가입 여부를 결정해야 한다”고 조언했다.

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