추석 연휴를 앞둔 9월 20일 오전 7시 30분 서울 경복궁 주차장에서는 45인승 셔틀버스가 개성을 향해 출발했다. 두시간여 만에 개성에 도착한 이 버스는 오후 4시 30분 군사분계선을 넘어 오후 6시 서울로 다시 돌아왔다. 앞으로 이 셔틀버스는 월요일부터 금요일까지 하루 두차례 서울과 개성공단 시범단지를 왕복 운행하게 된다. 개성공단에 입주하는 기업 및 사업 관계자들은 이 버스를 타고 남한과 북한을 왕래할 수 있다.

이에 앞서 9월 8일에는 정동영 통일부 장관 주재로 제133차 남북교류협력 추진협의회가 열렸다. 이 자리에서는 개성공단 기반시설 건설비용 납북협력기금 지원(안) 등 총 3건의 개성공단 사업 관련안이 심의·의결됐다. 그리고 개성공단 시범단지 입주기업 중 한국측 전략물자 판정팀으로부터 설비·자재의 북한 반출에 문제가 없는 것으로 확인된 7개 기업에 대해 한국 정부는 협력사업(자)을 승인했다. 이어 9월 17일에는 추가로 4개 업체가 승인돼 시범단지에 입주하기로 예정된 15곳 중 11곳이 정부의 승인을 받았다. 이로써 개성공단 사업 1단계 개발의 파일럿 프로젝트 성격을 갖는 시범단지 가동이 본격화됐고 연내에 이곳에서 제품이 생산될 것으로 전망된다.

개성공단은 경제협력을 통한 남북관계 개선이라는 정치적 효과뿐만 아니라 북한땅에 남한 기업들이 입주하고 남한 개발업체(현대아산·한국토지공사)가 관리하는 등 비록 일부지만 북한 내부에서 시장경제 학습의 장이 열린다는 점에서 긍정적 평가를 받는다. 그러나 무엇보다 높은 임금과 인력난, 노사갈등 등 어려움을 겪고 있는 국내 기업들에 개성공단은 새로운 ‘기회의 땅’처럼 여겨지고 있다.

중국 등지에서 활로를 개척하려 하지만 언어·문화 등의 차이와 현지의 임금 상승으로 고전하고 있는 기업들에도 마찬가지다. 개성공단은 서울에서 불과 70km 떨어져 있는 데다 월 60달러 수준의 저임금, 10∼14%의 비교적 낮은 기업소득세(남한은 23∼28%) 등 많은 이점들을 갖고 있다. 이러한 분위기를 반영하듯 개성공단 시범단지 입주 기업 선정 경쟁률은 9대 1에 달해 큰 기대감을 나타냈다.

남북당국은 개성공단 개발사무소를 설치하고 개성공단관리기관을 구성하면서 연내에 시범단지 내 공장에서 첫 생산품을 내기 위해 박차를 가하고 있다. 그러나 장밋빛으로만 보이는 전망과는 달리 개성공단 조성사업은 현재 여러가지 난관에 부닥쳐 있다. 개성공단 사업과 관련해 속사정을 잘 알고 있는 여권의 한 관계자는 “전략물자 반출 문제부터 시작해 인프라, 원산지 표기, 진출 기업 지원 문제 등 총 11가지의 장애가 개성공단 사업의 앞날을 불투명하게 하고 있다”고 우려했다. 개성공단 사업이 여러 장애를 해결하고 원활하게 진행되고 있다는 정부의 공식 발표와는 차이가 있는 것이다.

개성공단 사업의 순항을 방해하는 걸림돌은 크게 세가지로 나뉜다. 기업 입주 과정에서의 전략물자 반출 문제, 통신·전력·용수 같은 인프라 문제, 원산지 규정을 비롯한 기업의 판로 개척 문제 등이다. 이중 전략물자 반출 문제는 한·미 관계와 직접적인 영향이 있는데다 북핵 등 정치·외교적 현안과도 연관돼 있어 가장 민감한 부분이다.

기업이 개성공단에 입주하기 위해서는 생산설비와 검사장비 등을 북한으로 반출해야 하고, 공장을 가동하는 동안 원자재를 반입해야 한다. 전략물자란 대량살상무기 또는 무기 제조 및 개발에 이용 가능한 물품으로 위험한 국가나 단체에 이전될 경우 국제 평화와 안전을 해칠 수 있기 때문에 자유로운 무역거래가 제한되는 물품을 말한다. 전세계적인 전략물자 수출통제 체제에 따라 미국이 테러지원 국가로 규정한 이라크·리비아·쿠바 같은 국가들이나 대량살상무기를 개발하려는 의도가 있는 국가에 대해서는 수출이 통제된다. 북한도 이에 해당된다.

현재 전략물자 수출통제의 국제적 협의체로는 재래식무기·미사일·핵무기·생화학무기 등 분야별로 4개가 활동중이다. 이중 바세나르 협정은 냉전시대 공산권에 대한 수출통제를 담당한 대공산권수출조정위원회(COCOM)을 대신해 1996년 체결된 국제적 수출관리체제인데 금지된 물품 거래가 적발될 경우 수출 기업이 심각한 제재를 받게 되며 외교마찰도 불가피해진다. 한국은 4개 수출통제체제의 회원국이며 ‘캐치올 제도’도 실시하고 있다. 캐치올 제도란 목록에 없는 일반 산업용 장비 등 물품·기술·노하우까지도 대량살상 용도로 전용될 수 있는지를 판단해 수출을 통제하는 것이다. 만일 한국 기업이 최종 용도 및 사용자 확인 없이 이중용도 품목(Dual-use Items)을 수출할 경우, 캐치올 통제 시행국으로부터 수출입 금지조치를 당할 수 있다.

게다가 미국도 국내법으로 수출통제법(EAR)을 운용하고 있어 대미 수출을 위해서는 각 기업들이 이 법을 준수해야 한다. 통일부의 박흥렬 교류협력국장은 “미 수출통제법은 미 국내법이지만 북한을 비롯한 테러지원국에 수출하고자할 때 미국의 원천기술이 포함된 품목에 대해서는 미 정부의 승인을 받도록 하고 있다”고 말했다. 우리에게 미국법을 준수할 의무는 없지만 이를 무시할 경우 국내 기업이 불이익을 받을 수밖에 없다는 설명이다.
따라서 정부는 개성공단 반출물자에 대한 심사에 착수하면서 미국의 관련 기관에도 반출물자 목록을 전달했다.

한·미 양측이 동시에 전략물자 반출 품목에 대한 심사를 진행하는 것이다. 남측 기업이 공장 가동을 위해 북한에 보내야 할 품목은 대략 1천5백가지인데 이중 펜티엄 컴퓨터를 비롯해 선반·공작기계·밀링머신·재봉틀·드릴·망치 등이 전략물자에 포함된다. 그러다보니 전략물자 반출 문제가 개성공단에 진출하려는 기업들에 가장 골치 아픈 문제가 됐다.

정동영 통일부 장관은 9월 6일 방미 후 가진 기자간담회에서 “이번 미국 방문에선 개성공단 성공을 위해 긴밀한 한·미 협력이 필요하다는 데 초점이 맞춰져 있었다”며 “그동안 미국의 조야에서 개성공단에 대한 이해 부족과 회의적 시각이 있었던 게 사실이고 이 부분에 대해 선명하게 설명해 상호 이해를 높일 수 있었다”면서 전략물자 반출 문제가 해결 기미를 보이고 있다고 말했다. 정장관은 또 “콜린 파월 국무장관과 케네스 저스터 상무차관 등 미국측 회담 파트너들도 개성공단 건설과 남북경제협력을 지지했다”고 밝혔다. 개성공단관리기관의 김동근 이사장도 뉴스위크 한국판과의 인터뷰에서 “정부의 승인이 난 11개 업체에 대해 이미 미국과 협의가 끝난 품목이기 때문에 승인이 난 것”이라면서 “네개 회사만 아직 협의중”이라고 밝혔다.

그러나 낙관적인 발표와는 달리 정부 내 개성공단 사업 관계자들은 내부적으로는 여전히 속앓이를 하고 있다. 정치적 판단을 하는 미 국무부와는 달리 상무부의 경우 미 수출통제법의 엄격한 적용을 강조하며 이러한 원칙 고수 입장은 달라진 게 없다는 것이다. 정부의 한 관계자는 “전략물자 반출 문제가 개성공단 건설의 걸림돌이 된 것도 이같은 상무부의 입장 때문”이라면서 “정장관의 방미 이후에도 미국의 태도는 전혀 달라지지 않았다”고 말했다.

이 관계자는 또 “미측은 아직 심사도 끝나지 않은 상태에서 한국 정부가 자체 심사 내용을 먼저 발표한 것뿐”이라면서 “미측이 남북 민족간 내부거래로 인정해줄 것이라는 생각은 환상에 불과하다”고 주장했다. 개성공단을 예외지역으로 인정하려면 국제 협정문과 미국의 국내법을 수정해야 하는데 그럴 가능성은 거의 없다는 설명이다. 개성공단 사업에 관여하고 있는 한 학자는 정장관의 방미 성과에 대해 “미국측이 ‘개성공단 사업이 잘되길 바란다’는 예의상 덕담을 했을 뿐이지 원칙은 그대로이며 실무적으로 문제가 해결되지도 않았다”고 주장했다.

설사 시범단지에 15개 기업 입주가 모두 성공한다 하더라도 정보기술(IT)공업단지까지 조성될 본사업에서는 문제가 더욱 심각해진다. 또 유관 부처간 합의가 이루어지지 않은 상태에서 대미 협상이 개시됐다는 점도 뒷말을 낳고 있다. 주무부처인 통일부측은 전략물자 통제 품목을 사전에 스크린했어야 하는데 선정 후 심사를 하고, 미국측과 협상을 벌이고 있는 외교부의 협상전략에 대해서도 공공연히 불만을 토로하고 있다.
만일 저촉되는 물품을 한국 정부가 허용할 경우 미국을 비롯한 국제통제체제로부터 외교 마찰이 야기될 뿐 아니라 실질적으로 경제적 손실도 초래될 수 있다. 개별 기업이 허위신고 등으로 불법 반출하는 경우 해당 기업은 수출이 금지되거나 형사처벌을 받을 수도 있다.

경희대 법학과 최승환 교수는 “전략물자통제제도를 위반한 물자를 반출할 경우 한국 기업에 대해 미 정부가 직접 제재 조치를 취할 경우 한·미간 분쟁이 불가피하다”고 말했다. 실례로 1987년 일본의 도시바 사건은 유명한 전략물자통제제도 위반 처벌 사례다. 도시바사가 저소음 잠수함용 대형 프로펠러를 생산할 수 있는 공작기계를 범용 공작기계로 위장해 옛 소련에 수출한 사실이 추후 발각된 사건인데 당시 나카소네 야스히로(中曾根康弘) 일본 총리가 미국에 가서 직접 사과 성명을 발표했음은 물론 통상산업상과 도시바 사장이 사임하고, 책임라인의 임직원과 공무원이 형사 처벌을 받았다. 그리고 도시바사는 3년간 대미 수출이 금지됐다. 최근에도 미국에서는 매년 전략물자통제제도에 저촉된 3백∼4백건의 수출 허가가 거부되고 있으며, 위반 기업에 대해서는 수백만달러의 벌금과 처벌, 무역금지 등의 제재조치가 취해지고 있다.

현재 정부는 여러 루트를 통해 미국측에 개성공단의 운용방식, 반출물자의 용처에 대해 설명하면서 정치적 해결을 모색하고 있다. 가장 합리적인 해결책은 개성공단을 북한의 통치권력이나 그 영향력이 미치지 않는 지역으로 분리하거나 개성공단 내에 있는 설비나 원자재가 북한에 의해 압수, 탈취되지 않는다는 보장 장치를 만들어 국제 사회로부터 인정받는 방법이라고 전문가들은 주장한다. 최승환 교수는 “개성공단에서 사용되는 물자가 평화적 목적으로 사용된다는 점을 투명하게 공개하고 미국 혹은 제3국이 수시로 확인할 수 있는 장치를 마련하고, 남북간에도 북한 반출 물품을 군사적으로 전용하지 않겠다는 별도의 협정을 체결하는 것도 대안”이라고 말했다.

전략적으로 개성공단에 외국기업을 참여시키는 것도 해결방안으로 제시되고 있다. 열린우리당의 임종석 의원은 “전략물자 반출 문제를 해결하기 위해서는 가능하면 미국·일본 기업을 포함한 해외 기업들의 개성공단 입주를 장려해 개성공단을 철저히 예외적인 경제특구로 만들어야 한다”고 말했다. 그러나 정부는 아직까지 외국 기업의 개성공단 참여에 관한 아무런 방침이나 대책을 내놓고 있지 못하다. 개성공단 사업에 관여하고 있는 한 여권 관계자는 “현재 개성공단에 참여하고자 하는 미국·일본·유럽의 기업들은 많지만 외국 기업의 참여 여부 및 절차에 대해 남북간 또는 부처간 협의가 구체적으로 이루어지지 않고 있는 실정”이라고 말했다. 외국 기업들이 심사를 의뢰하고 있지만 현재로서는 신청도 받지 못하고 있는 상황이라는 것이다.

전력·통신 공급, 도로, 용수·폐수·폐기물 처리 등 개성공단 내 인프라 구축도 중요한 과정이다. 이중 통신 문제는 남북간 협상에서 특히 난항을 겪고 있다. 개성공단 내 통신은 통신사업자인 KT를 통해 공급할 계획이었다. 시범단지 내 통신은 1백회선 정도로 남북간 유선통신망을 직접 연결할 예정이다. 그러나 통신 협상은 북측의 사업참여 범위에 대한 입장 차이로 합의가 지연되고 있다. 현재 북측은 ‘통신주권’을 주장하며 “남측은 설치만 하고 운영은 개성전화국을 통해 북측이 직접 해야 한다”는 입장이다.

이에 대해 통일부는 개성공단의 성공적인 출범을 위해 한시적으로 북측 입장을 수용하는 것이 불가피하다는 입장을 피력했다. 그러나 ‘통신망 구축사업’ 참여 업체들은 사업성을 무시한 북측의 주장과 통일부의 입장을 받아들일 수 없다고 맞서고 있다. 개성전화국을 이용할 경우 국제전화 요금으로 계산돼 비용이 몇배로 증가할 뿐만 아니라 북한이 도청할 가능성이 있어 기업 기밀이 유출될 수 있다는 주장이다. 또 기술적으로도 전화교환 방식이 달라 선로 설치가 불가능하다고 설명한다. 통신망 구축사업을 담당하고 있는 정통부의 이상훈 서기관은 “협상이 평행선을 달리고 있다”면서 “뚜렷한 진전사항이 없어 현재로서는 협상에 대해 전망하기 힘든 상황”이라고 말했다.

전력 문제 역시 시범단지선은 별탈 없이 해결된다 하더라도 향후 본사업을 추진할 때는 큰 걸림돌이 될 수 있다. 통일연구원의 김영윤 박사는 “전신주 몇개 박는다고 해결될 문제가 아니다”면서 “공장이 많아지면 발전소·변전소를 세워야 하는데 부지를 확보하고 설립하는데 상당한 시간이 걸릴 것으로 보인다”고 말했다.
전략물자 반출 문제와 인프라가 해결되더라도 개성공단에서 생산된 제품의 판로 개척도 문제다. 개성공단에서 생산된 제품의 원산지는 북한이기 때문에 ‘메이드 인 북한’으로 세계 시장에 판매하는데 여러 제약이 따른다.

따라서 개성공단 입주 기업들은 수입국 또는 세계무역기구(WTO)의 통일 원산지 기준에 따라 판로 확보가 가능한지 면밀히 검토해야 한다. 원산지를 위장했다가 적발될 경우 통관이 불가능하고 향후 감시 대상자로 관리될 수 있다. 원산지 규정문제는 남한에서 판매할 경우와 해외로 수출될 경우 모두 걸림돌이 있다. 통일부 박흥렬 국장은 “시범단지에 들어간 기업들은 대부분 북한에서 반제품을 만든 뒤 남한에서 완제품을 만들어 내수용으로 판매하기 때문에 문제가 되지 않는다”면서 “업체 스스로 판로와 대안을 갖고 들어가고 있다”고 말했다. 그러나 북한에서 생산된 제품이 대규모로 남한에서 판매되고 이 제품에 대해 민족간 내부 거래로 무관세 혜택을 부여할 경우 외국산 수입품들이 상대적으로 불리한 조건에 처하게 되고 이는 최혜국대우(MFN) 위반으로 해당 국가들로부터 불만이 제기될 수 있다.

지난 2000년 미국의 북한에 대한 경제제재 완화 조치로 북한산 제품의 대미 수출은 이론상 가능해졌다. 그러나 미국은 북한에 대해 정상교역관계(NTR) 대우를 하지 않기 때문에 북한산 제품에 대해선 최고세율, 즉 일반 관세율보다 두배에서 수십배나 높은 세율이 적용된다. 일례로 남성용 오버코트를 미국에 수출하는 경우 미국은 한국산에 6.7%의 관세를 부과하는 반면 북한산에는 63.3%를 부과하게 된다. 더구나 2002년 북한이 예멘에 미사일 부품을 수출한 것과 관련해 모든 북한 제품에 대해 2년간 무역제재가 시행되고 있어 ‘메이드 인 북한’으로 수출하는 것은 사실상 불가능한 상태다. 외교부 통상교섭본부측도 “한·일, 한·미 FTA 협상에 대비해 매우 중요한 문제인데 이에 대한 심각한 고려 없이 이 문제가 추진되고 있다”고 불만을 표시하고 있다.

김영윤 박사는 “정부가 기간을 절반으로 단축할 각오로 의욕적으로 추진하고 있지만 하루 빨리 가시적 성과를 내야 한다는 조급함에 무리하게 추진하지 말고 신중하게 검토하고 준비해야 한다”고 말했다. 개성공단 조성사업이 성공할 경우 참여정부 대북사업의 대표적 성과물로 평가받을 것이며, 불황 속에 활로를 찾는 기업에는 새로운 대안이 될 것이다. 하지만 급하게 달리다 넘어지는 것보다는 크고 작은 돌부리를 세심히 살피면서 골인지점까지 완주하는 것이 개성공단 조성사업에서 더욱 중요한 것 같다.

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