10명 중 1명 vs 100명 중 1명.

최근 사행산업통합감독위원회(이하 사감위)와 한국마사회가 이 수치를 놓고 부닥쳤다. 도박 중독자 얘기다. 사감위는 한국문화관광정책연구원 용역보고서를 토대로 국내 도박 중독 유병률이 9.5%라고 강조해 왔다.

이 수치는 사행산업을 규제하는 데 효과적으로 활용됐다. 도박 중독 유병률은 도박 중독에 빠졌거나 중독 가능성이 큰 도박자 비율을 뜻한다. 지난 3월 초 마사회는 이와 상반된 보도자료를 배포했다.

마사회는 한성열 고려대 사회심리학과 교수팀의 용역연구 결과를 인용해 “우리나라 도박 중독 유병률이 0.9%”라고 밝혔다. 많은 언론이 사감위와 마사회의 수치를 비교해 보도했다. 사감위는 즉각 반박자료를 냈다. 언론이 통계 결과를 잘못 인용해 보도했다는 것이다.

이 논란은 지난 수년간 사감위와 사행산업 사업자 간 마찰이 왜 벌어져 왔는지, 무엇인 문제인지 들여다보는 데 힌트를 준다. 오해는 사감위와 마사회가 각각 유리한 숫자만 강조해 발표하면서 빚어졌다. 도박 중독자를 측정하는 데는 여러 잣대가 쓰인다. 대표적인 것이 CPGI(캐나다 문제 도박 척도)와 KNODS(한국판 병적 도박 선별검사)다.

사감위 조사에서 CPGI 결과 문제성 도박자는 2.3%, 중위험 도박자는 7.2%였다. 둘을 더한 것이 “도박산업 규제를 강화해야 한다” 쪽에서 단골로 써왔던 그 숫자 9.5%다. 사감위는 이 숫자를 부각했다. 성인 기준으로 400만 명에 가까운 수치다. 하지만 마사회는 KNODS 결과를 토대로 보도자료를 냈다.

병적 도박자는 0.9%에 불과하다는 게 골자였다. 상식적으로 9.5%와 0.9%는 비교할 수 없다. 서로 다른 척도에서 나온 수치기 때문이다. 여기까지는 사감위 지적이 옳다. 하지만 이게 전부가 아니다. 사실 두 기관은 CPGI와 KNODS 결과 모두 갖고 있다. 그중 유리한 것만 내세운다.

CPGI를 기준으로 하면 사감위는 9.5%, 마사회는 6.9%다. 18세 이상 성인 인구로 따지면 여기서 100만 명 이상 차이가 난다. KNODS를 기준으로 할 때 사감위 조사는 2.4%, 마사회는 2.1%다.

더 큰 문제는 사감위 조사의 신뢰도다. 사감위 조사의 표본은 2000명, 한성열 교수팀은 2만 명이다. 표본이 작으면 오차 범위가 넓을 수밖에 없다. 사감위 측은 “오차 범위가 ±3.5%”라고 밝혔다. 오차범위로 보면 국내 도박 중독 유병률은 6~14%가 된다.



이상한 매출 총량 제한 계산법 사감위는 이 조사를 2008년 문화관광정책연구원에 의뢰했다. 이 연구원은 2006년에도 같은 방식의 조사를 했다. 표본은 1500명이었다. 당시 조사에서 도박 중독 유병률은 6.5%였다. 사감위 주장대로라면 2년 사이에 국내 도박 중독자 비율이 3%포인트나 높아진 것이다. 관련 업계에서 ‘사감위가 규제 정책을 정당화하기 위해 통계를 조작했다’고 의심하는 이유다.

문제는 이 숫자 '9.5%'가 사업자에게는 무시무시한 규제의 칼로 사용된다는 데 있다. 사감위는 지난해부터 국내 사행산업의 매출 총량을 규제해 오고 있다. 정부가 특정 산업 전체 매출이 얼마 이상을 넘으면 안 된다는 선을 그어 놓는 것이다. 이 선을 넘기면 벌칙을 받는다.

시행 전부터 시장경제 원칙에 어긋난다는 이유로 논란이 된 매출 총량 규제는 전 세계에서 우리나라에서만 시행된다. 관련 부처에서도 반대 목소리가 컸지만 사감위가 밀어붙였다. 내용을 보면 황당한 구석이 많다. 올해 사감위가 설정한 사행산업 매출 총량은 16조6000억원이다.

세부적으로 보면 강원랜드 등 내국인 카지노가 1조1000억원, 경마 7조6000억원, 경륜 2조300억원, 경정 7000억원, 복권 2조6000억원, 스포츠토토 1조6000억원이다. 총량은 어떻게 정하는 것일까?

사감위는 1차적으로 GDP(국내총생산) 성장률을 반영해 총량을 정한 뒤 지난해 각 사행산업 업종별 비중을 고려한 것이라고 했다. 여기에 도박 중독 유병률과 지난해 정한 매출 총량을 초과한 업종에 대해 초과 매출의 50% 감액을 반영한 것이라는 설명이다.

관련 업계 “사감위 해도 너무해”

하나하나 따져 보자. 올해 매출 총량을 설정할 때 사감위는 “지난해 명목GDP 성장률 2.3%, 올해 7.5%를 반영했다”고 밝혔다. 근거도 논리도 부족한 발상이다. 도대체 명목GDP 성장률과 사행산업 매출을 연계할 수 있는 근거가 무엇인가?

더욱이 GDP는 2년 후에나 확정치가 발표된다. 지난해 명목GDP 2.3%는 잠정치다. 올해 GDP는 말 그대로 예상치다. 세계 경제의 불확실성이 해소되지 않은 상황에서 사감위는 GDP 성장률 예상치를 사업자를 잡는 데(?) 활용했다는 말이다.

지난해만 봐도 문제가 드러난다. 사감위는 지난해 9월 말 2009년도 사행산업 매출 총량을 연초보다 800억원가량 늘렸다. 연초 GDP 성장률이 -2.0%라고 예상됐다가 6월에 -1.5%로 수정되자 0.5%의 상승분을 반영해 조정한 것이다. 최종적으로 지난해 GDP 성장률 잠정치는 0.2% 성장이었다.

그렇다면 사감위는 6월에 나온 -1.5%에서 1.7% 상승분을 반영했어야 옳다. 그게 사감위의 원칙이자 방침이다. 하지만 그렇지 않았다. 사감위는 오히려 지난해 스포츠토토와 강원랜드, 경정이 매출 총량을 초과해 돈을 벌었다며 올해 페널티를 줬다. 사감위와 관련 업계에 따르면 지난해 스포츠토토는 1조7000억원의 매출을 기록해 사감위가 정한 한도를 2200억원 초과했다.

내국인 카지노와 경정은 각각 1000억원, 500억원을 초과했다. 사감위는 이들 업종이 말을 듣지 않았다며 올해 매출 총량에 반영하겠다고 으름장을 놨다. 그리고 실제 그렇게 했다. 다시 올해 사행산업 매출 총량을 보자. 지난 3일 사감위는 “2010년 사행산업 매출 총량은 전년 대비 3.75% 증가한 16조6000억원으로 설정했다”고 발표했다.

그러면서 “매출 총량이 준수될 수 있도록 분기별로 총량 이행실적을 관리하고 2009년 총량 초과 업종에 대해서는 영업장 관리 감독을 더욱 강화할 예정”이라고 밝혔다. 이상한 점이 있다. 왜 3.75%인가? 사감위가 맹신하는 명목GDP 성장률 예상치는 7.5%다. 실질GDP 성장률 5%에 2.5%의 물가상승분을 반영했다고 사감위는 설명한다.

그렇다면 매출 총량은 지난해 16조원에서 올해 예상되는 GDP 성장률만큼 늘어나야 한다. 여기서 이해하기 어려운 셈법이 또 적용된다. 앞서 말한 도박 중독 유병률과 지난해 매출 총량을 초과한 업종에 대한 감액분이다. 사감위 기획총괄팀 이은주 전문위원은 이렇게 설명했다.

“지난해 3개 업종에서 매출 총량을 약 2000억원 초과해 올해 늘어날 매출 총량에서 50%인 1000억원을 감액했다. 이 부분이 약 1.8% 정도를 차지한다. 여기에 도박 중독 유병률을 감안해 1.6%가량을 줄여 3.75%가 된 것이다.”

이해가 되는가? 앞서 밝혔다시피 사감위가 한국문화관광정책연구원에 의뢰해 조사한 도박 중독 유병률은 표본이 작고, 신뢰성에 대해 관련 업계에서 논란이 돼 왔다. 통계 방법론을 떠나서라도 국내 18세 이상 성인 열 명 중 한 명이 도박 중독자라는 것도 보편적인 정서상 쉽게 납득하기 어려운 게 사실이다.

그럼에도 사감위는 막무가내로 도박 중독률 9.5%를 적용해 사업자의 매출 한도를 정해 버린 것이다. 총량 초과에 대한 페널티는 또 어떤가. 지난해 연초와 6월 그리고 연말에 발표된 GDP 잠정치가 다 바뀌었지만 사감위는 6월에 조정한 수치를 적용해 관련 업종에 벌칙을 내렸다. 현재 국회에는 사감위의 매출 총량 규제 조항을 삭제하는 내용의 법률 개정안이 계류 중이다.

안상수 한나라당 의원이 “매출 규제는 시장경제 원리에 맞지 않다”며 발의했다. 사감위가 이런 무리수를 두는 데는 다 이유가 있다. 사감위는 2007년 기준으로 GDP 대비 국내 사행산업 순매출 비중이 0.67%인 것을 2013년까지 0.58%로 맞추겠다는 목표를 세웠다. 여기서 0.58%는 OECD 국가 평균이라고 한다.

관련 업계에서는 0.58%라는 기준도 근거가 희박하다고 주장하고 있다. 한마디로 합리적이지 않은 정책 목표를 세우고 이를 맞추기 위해 주관적으로 정책을 펼치고 있다 해도 과언이 아니다. 그동안 관련 업계에서는 “사감위가 해도 너무 한다”는 목소리가 컸다. 이런 정황은 다른 곳에서도 발견된다.

사감위는 지난 3월 5일 이상한 제목의 연구 용역을 발주했다. ‘한국사회 도박 중독자의 특성(민족성) 연구’다. 문제가 되는 것은 ‘민족성’ 부분이다. 연구 과업을 요약하면 한국인의 민족성이 도박 중독과 연관이 있다는 결론이 날 수밖에 없는 용역이다. 용역비는 3000만원이다.

사감위의 일방 독주

이에 대해 익명을 원한 마사회 관계자는 “한민족은 도박꾼이라는 결론을 내서 규제를 정당화하겠다는 발상”이라며 “국가 이미지를 실추시키고 국격을 훼손하는 일”이라고 비판했다.

사감위는 이런 문제들에 대해 “뭐가 문제냐”는 반응이다. 사감위 관계자는 “만약 마사회나 강원랜드가 10월께 매출 총량에 도달하면 문을 닫아야 하는가”라는 질문에 “분기별로 시행 진단을 통해 매출을 조절하면 된다”고 했다.

이에 대해 업계 관계자는 “계획경제 국가에나 있을 법한 발상”이라고 흥분을 감추지 못했다. 논란이 된 도박 중독 유병률에 대해 사감위의 또 다른 관계자는 “어떤 도구를 사용해도 우리나라가 외국보다 도박 중독률이 높은 것은 사실”이라면서도 “보다 객관적인 한국형 도박 중독 측정 도구를 개발 중”이라고 말했다.

매출 총량 규제와 관련해 “사행산업 매출을 GDP와 연계하는 방식이 타당한가”라는 질문에는 논리적인 답이 아니라 고충을 얘기했다. “사행산업 감독 종합계획을 만들면서 매출 총량을 어떻게 규제할 것인지를 놓고 수십 차례 회의를 했다. 어떤 때는 7~8시간씩 회의를 하기도 했다. 나름대로 관련 전문가, 업계 관계자와 논의했고, 외국 현황도 열심히 수집해 분석했다. 진정성을 이해해 달라.”

진심이 중요한 게 아니다. 정책이 타당하고 옳으냐의 문제다. 사실 사감위의 규제 일변도 자세는 하루 이틀 지적된 것이 아니다. 지난해 10월 국정감사에서 한선교 한나라당 의원은 이런 말을 했다. “사감위는 사행산업으로 인한 부작용을 최소화하고 사행산업이 건전한 여가 및 레저산업으로 발전해 나가도록 하는 것을 목적으로 하는데, 지금 사감위는 사행산업으로 인한 부작용 최소화라는 하나의 잣대를 가지고 일방적인 정책을 추진하고 있다.”

한 의원은 “바다이야기 등 불법 도박 문제로 태동한 사감위가 불법 사행산업을 규제하는 것이 아니라 이미 개별법에 따라 합법적으로 관리되고 운영되는 사업만을 규제한다”며 “풍선효과로 인한 불법 도박시장의 폭발적 확산이 우려된다”고 강조했다. 관련 업계 관계자들과 전문가들 역시 “합법적 사업에 대한 지나친 규제가 불법 사행산업만 키우는 꼴이 될 것”이라고 우려해 왔다.

이른바 한 곳을 누르면 다른 쪽으로 튀어나가는 풍선효과다. 이에 대해 사감위 관계자는 “지난 1년 동안 사감위가 규제한 거라고는 매출 총량제 하나뿐”이라며 “그것도 딱 1년 했는데, 불법 도박이 급증하는 풍선효과가 나타난다는 것은 어불성설”이라고 주장했다.



“불법사행산업감독위로 바꿔라”그게 그렇지 않다. 사감위가 준비해 놓은 규제 카드는 얼마든지 더 있다. 지난해 내내 논란이 됐던 전자카드제 도입이 대표적이다. 사감위는 ‘과도한 베팅을 방지한다’는 목적으로 경마, 경륜, 경정, 강원랜드 카지노 이용 시 전자카드를 이용하는 것을 2011년 본격 도입한다는 방침이다.

업계와 학계, 정치권에서 사생활 침해, 개인정보 유출, 사행산업 축소로 인한 세금 및 기금 축소, 불법 도박과 해외 원정도박 등 풍선 효과 발생 우려 등을 들어 거세게 반대하고 있지만 사감위 입장은 아직 변하지 않았다. 합법 사행산업에 대한 무리한 규제가 왜 문제가 되는지는 사감위가 감독하는 사행업종 중 규모가 가장 큰 경마시장만 봐도 알 수 있다.

바로 불법 사설경마 문제다. 경마시장은 오래전부터 갖가지 규제의 틀 속에 있었다. 지난해 12월 발간된 형사정책연구원 보고서(‘사설경마의 실태와 대응전략에 관한 연구’) 중 일부를 보자.

“2005년 보고서에 현행 경마체제의 허점과 이에 따른 사설경마의 저변 확대를 경고한 바 있다. 또한 이에 대한 대책으로 세율을 인하하고 환급률과 마권 구매 상한선을 조정하는 등 경마를 보급하고 활성화하는 방안을 대책으로 제시한 바 있다. 그러나 현재까지도 이에 대한 개선은 이뤄지지 못했을 뿐 아니라 오히려 매출 총량제, 온라인 배팅 금지 등과 같은 규제 일변도의 정책이 추진되고 있다.”

보고서는 “(사감위의 이런 규제가) 경마의 순기능을 외면하고 역기능에 매몰되었을 뿐 아니라 당장 경마산업이 위축되는 통계상의 성과를 거둘 수 있을지는 몰라도 결과적으로 불법에 합법을 양보하는 미봉책에 불과할 것”이라고 강조하고 있다. 합법적인 사행산업을 누르면 음성 시장이 커진다는 것은 국내외를 막론하고 증명된 사실이다.

사행 심리는 인간의 본성이다. 억지로 막는 데 한계가 있다. 그렇다면 합법적인 시장을 건전하게 육성하고 불법시장을 막는 데 사감위의 행정력이 모아져야 한다. 합법적인 시장을 죽이면 도박 혐오증이 있는 사람들은 환호할지 몰라도 득보다 실이 많다. 정부가 운영하는 사행산업은 기금과 세금이 사회와 국가로 환원된다.

하지만 불법 도박시장은 조직폭력배 등 개인의 주머니만 불려줄 뿐이다. 형사정책연구원에 따르면 국내 불법 사설경마 시장 규모가 최소 5조원에서 30조원 사이라고 한다. 연구원은 적정 추정치를 10조원 정도로 본다. 마사회의 지난해 순매출보다 많다. 기획재정부는 국내 불법 도박산업 매출액을 64조원으로 추정하고 있다.

국가정보원은 그 규모가 88조원에 이르는 것으로 추정한다. 사감위가 정한 합법 시장 16조원의 5배에 이른다. 어느 곳을 규제하고 감독하는 것이 옳고 합리적인지는 너무나 뻔하다. 이에 대해 익명을 원한 한 대학교수는 뼈 있는 농담을 건넸다. “사행산업통합감독위원회의 이름부터 고쳐야 한다. 간단하다. 앞에 ‘불법’만 붙이면 된다.”

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