기아사태 처리 지연 이어 금융개혁도 우물쭈물... 결국 구제금융 받고나서야 IMF 요구 따라 처리

“정권에는 임기가 있어도 경제엔 임기가 없다.”

강경식 경제부총리 겸 재정경제원 장관(※ 본 글에서 직책은 외환위기 당시 직책을 쓴다)이 1997년 3월 6일 취임하면서 한 말이다. 반면 강만수 재경원 차관은 “경제엔 임기가 없다는 것은 환상이었다”고 비판했다. 강 차관은 회고록 [현장에서 본 한국 경제 30년]에서 “미국과 같은 선진국에도 임기 말에는 레임덕 현상이 있는데 우리는 말할 필요가 없다”고 설명했다. 두 사람의 견해가 맞선 지점은 금융개혁이었다. 금융개혁은 김영삼 대통령이 1997년 연두기자회견에서 대통령 직속으로 금융개혁위원회를 설치해 추진하겠다고 발표한 과제였다. 금융개혁위원회는 기업인, 민간인 등으로 구성됐고 박성용 금호아시아나그룹 전 회장이 위원장을 맡았다. 강 차관은 “정부는 대외신인도 유지를 위해 금융개혁법 처리가 시급하다고 해도 여야 정치권 모두 시기상조라거나 연기를 주장하는 분위기였다”고 전했다. 그는 대통령 임기를 1년여 앞두고 발표된 금융개혁은 “재경원도 모르게 터진 빅뱅이었다”고 들려줬다. 그는 “금융개혁위원회는 이석채 경제수석의 아이디어라고 알려졌다”며 “금융개혁이 대통령의 임기 말에 추진됐다는 점에서 대단한 용기의 산물이라고 생각된다”고 꼬집었다.

강경식 부총리는 그러나 “모든 나라가 대외관계는 당파적인 이해관계를 떠나 대응한다”고 전제한 뒤 “나는 경제가 워낙 어렵고 그 해법은 어느 정당이 들어서더라도 크게 달라질 것이 없기 때문에, 정치와 경제를 구분해서 초당적인 대응을 하는 것이 가능할 것이라고 생각했다”고 회고했다. 그는 [강경식의 환란 일기]를 통해 이같이 말하고 “대통령의 임기와 상관없이 경제는 계속 굴러가야 한다는 뜻에서 ‘경제에는 임기가 없다’는 점을 강조한 것”이라고 설명했다. 그는 “경제가 대통령 선거 등의 정치적인 영향에서 벗어날 수 있고, 또 그렇게 되어야 경제 난국을 풀어갈 수 있다고 생각했다”고 덧붙였다.

레임덕의 금융개혁은 불가능했나: 김영삼 정부가 추진한 금융개혁은 기아사태 해결 지연으로 인해 저하된 대외신인도를 회복할 마지막 기회가 됐다. 동남아시아 금융시장이 요동치면서 금융개혁을 통한 해외의 신뢰 확보가 더욱 절실해졌다. 동남아 외환위기는 1997년 7월 태국에서 발생한 뒤 여러 나라를 휩쓸며 북상해, 10월 홍콩에 이어 한국을 강타했다. 주가가 속락했고 해외에서는 한국에 빌려줬던 돈을 회수했다. 신규 외화 차입이 끊겼고 외환보유액이 급감했다. 해외 언론의 오보는 사태 악화를 더욱 부채질했다.

이와 관련해 강 부총리는 앞의 책에서 자신이 넘겨받은 금융 개혁은 “건전성 감독을 강화해 부실을 방지하는 것을 목적으로 추진했는데, 10월 말 이후에는 해외에서 우리의 “문제해결 의지와 실천력’을 평가하는 잣대가 됐다”고 의미를 부여했다. 다시 말해 기아사태가 부실기업에 대한 정부의 정책 의지를 가늠하는 척도라고 한다면, 금융개혁법안은 금융기관에 대한 구조개혁 의지와 실천력에 관한 평가의 출발점이었다.

임기 말 대통령 선거를 앞둔 상황에서 금융개혁은 현실적이지 않고 실행이 불가능한 과제였을까. 강 부총리는 정치적으로 불리한 환경에서 너무 큰 과제를 짊어지고 간 끝에 결국 실패하고 만 것이었을까.

한국 금융개혁 vs 미국 구제금융: 한 사안은 비슷한 맥락의 다른 사안과의 비교를 통해서 더 구체적으로 파악된다. 강만수 차관은 미국과 같은 선진국에도 임기 말에는 레임덕 현상이 있다고 주장했다. 그러나 미국에서 대선을 앞두고 ‘경제에는 임기가 없음’을 보여준 반대 사례가 있다. 그 사례와 금융개혁법안 처리 무산을 비교·분석하고자 한다.

한국이 외환위기를 겪은 지 10년 뒤 미국에서는 서브프라임 모기지론(비우량 주택담보대출) 사태가 불거졌다. 서브프라임 사태는 2008년 9월 15일 리먼 브러더스의 파산 신청으로 이어졌고, 미국은 두 번째 대공황의 기로에 놓였다. 리먼에 돈을 빌려준 금융회사를 비롯해 금융권 전반에 충격이 도미노처럼 번졌다. 5대 저축은행인 워싱턴 뮤추얼이 파산했고 보험사 AIG도 붕괴될 판이었다. 헤지펀드들은 양호한 실적을 발표한 골드만삭스와 모건스탠리로부터도 앞다퉈 돈을 뺐다. 머니마켓 펀드(MMF)에서 자금이 인출돼 기업어음 시장이 얼어붙었다. 시장변동성은 대공황이 시작된 1929년의 세 배에 달했고, 채권 스프레드는 두 배로 뛰었다. 미국 금융 시스템은 절벽에 세워진 달걀처럼 위태로웠다.

미국 재무부와 연방준비제도 등 금융당국은 긴급하게 세 가지 대응책을 마련했다. 금융주에 대한 공매도 중단과 외환안정자금을 활용한 MMF 지급보증 그리고 7000억 달러 규모의 부실자산매입 프로그램(TARP)이었다. 이 가운데 TARP가 가장 중요했고, TARP를 실행하려면 자금을 의회에 요청해야 했다. 헨리 폴슨 재무장관 등은 조지 W. 부시 대통령 보고를 거쳐 9월 19일 TARP 법안을 의회에 제출했다.

티모시 가이트너 뉴욕연방준비은행장은 ‘스트레스 테스트’에서 “의회 지도자들은 처음에 충격을 받았고, 화요일 밤에는 재무장관과 연준 의장이 두 번째 공황의 우려를 경고한 후에는 협조로 돌아섰다가, 법안을 보고는 분노한 것으로 보였다”고 전했다. 언론과 여론은 부실자산매입에 대해 시종일관 반대했다. TARP 법안은 9월 29일 하원에서 부결됐다.

금융개혁법 출발은 순조: TARP에 비하면 그보다 11년 전 한국의 금융개혁 볍안은 출발이 순조로웠다. 언론은 금융개혁법안을 지지했다. 야당도 처음에는 우호적이었다. 금융개혁안은 6월 14일 김영삼 대통령 서명을 거쳐 16일 발표됐다. 강 부총리는 18일 야당인 국민회의의 김원길 정책위의장과 만나 금융개혁 등 현안에 대한 협조를 요청했다. 그는 “김 의원은 전적인 지원을 약속했고 국회 재경위에서 처리하는 문제에 대해서도 합의했다”며 “서로의 생각에 너무 차이가 없어 싱거울 정도였다”고 말했다. 금융개혁법안은 국회 재경위와의 조율, 한국은행의 의견 반영을 통해 확정됐다. 김원길 의장은 강 부총리에게 “총재(DJ)에게 이 정도면 받아야 하지 않겠느냐고 보고해야겠다”며 “총재께서도 수용할 것”이라고 말했다. 금융개혁 13개 법안은 8월 19일 국무회의에서 통과됐다.

금융개혁법안은 기아사태에 밀려서 주목을 받지 못하고 있었다. 10월 22일 기아자동차를 법정관리하기로 결정한 뒤에야 금융개혁법안에 언론의 관심이 모였다. 앞서 동아일보는 10월 6일 ‘금융개혁, 대선에 밀려서야’ 사설을 통해 표를 잃을까봐 대선 후로 심의를 미루는 것은 옳지 않다며 이견을 조정해 법을 통과시켜야 한다고 주장했다. 다른 언론매체들도 정기국회 처리를 주문했다.

미국 여론 구제금융 반대: TARP를 통한 구제금융을 미국 언론과 대중은 혐오했다. 미국인들은 TARP를 금융회사의 무능과 부정에 대한 보상이라고 여겼다. TARP는 비도덕적이고 낭비적이며 정부를 비대하게 하는 프로그램으로 매도됐다. 이론적으로는 TARP가 도덕적 해이를 조장한다는 비판이 거셌다. 유력 경제매체인 파이낸셜타임스와 월스트리트저널도 그렇게 주장했다. 이들 매체는 도덕적 해이가 발생하지 않게끔 금융회사가 대가를 치르도록 해야 한다고 요구했다.

게다가 언론매체들은 골드만삭스 음모론을 들먹이며 정책대응에 대한 불신을 퍼뜨렸다. AIG 구제금융 등 일련의 금융시장 대책이 골드만삭스를 위해 추진됐으며, 이는 폴슨 재무장관 등 금융당국의 주요 인물이 골드만삭스 출신이기 때문이라는 설이었다. 금융 당국은 골드만삭스가 AIG에 노출된 금액은 적고 그것도 전액 헤지됐다고 해명했지만 뉴욕타임스는 정정보도를 하지 않았다. 워싱턴포스트는 뒤에 가이트너가 오바마 정부에서 재무장관으로 비준을 앞두고 있을 때 그가 골드만삭스 출신이라고 허위 보도를 했다.

의원들도 TARP에 대해 무척 회의적이었다. 폴슨 장관과 버냉키 의장은 9월 23일 7000억 달러 규모의 프로그램을 제안한 뒤 거의 5시간 동안 의원들의 공격을 받았다. 그들도 언론 매체들처럼 “대형 금융회사들의 최악의 대출에서 생긴 부실자산을 매입해줌으로써 실패에 대한 보상을 제공하는 것은 아닌가”라고 물었다. 이어 “월스트리트의 배부른 자본가들에게 구제금융을 제공하는 것은 미국의 메인 스트리트가 월스트리트에 선물을 주는 것으로 정의에 대단히 어긋나는 일”이라고 성토했다.

한국은행 반발에 야당 태도 바꿔: 금융개혁법안은 8월 말 국회에 제출됐고 공청회는 9월 말에 열렸다. 법안을 심사하기 위한 재경위 소위원회가 열린 것은 11월에 이르러서였다. 그런데, 협조적이던 야당이 돌연 태도를 바꿨다. 쟁점은 금융감독기구 통합이었다. 야당인 새정치국민회의는 금융감독기관의 통합은 당장 시급한 문제가 아니니 차기 정권에 넘기자고 주장했다. 국민회의의 태도 변화는 한국은행 직원들의 반대 시위·투쟁을 수용한 것이었다. 한은 직원들과 한은 산하 은행감독원 직원들은 금융감독 기관 통합에 반발했다. 국민회의는 자민련과 함께 “논란이 되는 금융감독기구 설치에 관한 법안은 보류할 방침”이라는 공동성명을 발표했다.

외국 언론도 큰 관심을 갖고 금융개혁법안의 추진 과정을 보도했다. 영국 이코노미스트는 11월 15일자에서 “한국이 1994년 금융위기 이후의 남미 국가들처럼 은행에 대한 감독기능을 강화하고 관치금융을 시급히 청산하지 않으면 금융위기와 환율 불안에서 벗어날 수 없다”고 경고했다. 야당이 등을 돌린 가운데 대선을 앞둔 신한국당도 몸을 사렸다. 결국 금융개혁법은 재경위를 넘어가지 못했고, 국회는 11월 18일 폐회했다.

오바마 후보 vs 김대중 후보: TARP를 둘러싼 미국의 정치 지형 또한 매우 불리했다. 부시 대통령의 지지율은 27%에 불과했다. 의회는 야당인 민주당이 장악하고 있었다. 1997년 한국처럼 대선이 임박한 시점이어서 의회는 여론을 거스르는 정책을 통과시키기 꺼렸다. 이 상황에서 TARP를 적극 지원하고 나선 정치인은 야당인 민주당의 버락 오바마 후보였다. 가이트너 뉴욕연방준비은행장은 “오바마 후보가 의회 내에서 민주당 표를 모아서 TARP를 지원하는 데 적극적이었고 부시 대통령의 구제금융 시책에 반대할 기회를 활용하지 않았다”고 들려줬다. 오바마의 노력에 힘입어 TARP는 10월 1일 상원을 통과했고, 3일엔 하원도 통과했다.

가이트너에 따르면 오바마 후보는 폴슨 재무장관과의 접촉을 계속 유지했고, 폴슨 장관도 그를 높이 평가했다. 가이트너는 또 “오바마 후보는 위기에 대해 침착하고 책임 있는 모습으로서, 매케인의 불안정한 인기영합 노력에 비추어 인상적이었다”고 비교했다. 더욱이 대공황을 극복한 프랭클린 루스벨트 대통령과 달리 “오바마 후보는 정치적으로 교활하지만 사회적으로 대가가 큰 그런 전례를 따르지 않았다”며 칭찬했다. 루스벨트 대통령은 전임자 허버트 후버 대통령이 재임 기간에 대공황의 고통을 덜어내려고 시도한 조치에 손가락도 까닥하지 않았다. 자신이 취임 후 시행하는 정책을 통해 전임자와 극명한 대조가 되도록 하기 위해서였다.

‘기아 살리기’에 동참하고 금융개혁법을 외면한 김대중 국민회의 후보는 훗날 [김대중 자서전]에서 국제통화기금(IMF)에 구제금융을 요청한 국난을 다음과 같이 ‘제3자의 눈’으로 기록했다.

참으로 어이가 없었다. 경제협력개발기구(OECD)에 가입했다고 으스대던 한국은 1년도 안 돼 그것이 허세였음이 들통 나버려서, 국제사회의 골칫덩이로 전락했다. 사실 금융위기에 대한 경고음은 1년 전부터 들려왔다. 그럴 때마다 경제 고위 관리들은 말했다.

“한국 경제의 펀더멘털(기초)이 국가위기는 아니다.”

국민들은 이 말을 믿었다. 30년 동안의 고성장 신화가 한순간에 무너질 줄은 아무도 몰랐다. 그러나 모든 것이 1997년 연말에 무너져내렸다.

금융개혁법은 한국 정부가 11월 21일 IMF에 구제금융을 신청한 뒤 IMF의 요구에 따라 12월 말에 처리됐다. 한국 정치권이 자율적으로 이루지 못한 개혁은 그렇게 타율에 의해 처리됐다.

강경식 경제팀이 추진한 금융개혁 13개 법안의 두 가지 줄기는 한국은행의 독립성 강화와 통합 금융감독기구 설치였다. 이 두 과제는 애초 장기 과제로 분류돼 다음 정권으로 넘기기로 돼 있었다. 그러나 강 부총리는 이들 과제를 포함해 연내에 개혁 작업을 끝낼 수 있도록 해 달라고 박성용 금융개혁위원장에게 부탁했다.

이들 법안에 올인하는 대신 한국 정부가 금융부실을 해소할 의지와 역량이 있음을 보여줄 다른 조치를 함께 추진할 수 있지 않았을까. 예를 들어 미국의 TARP와 같은 부실채권 정리 프로그램을 대대적으로 가동했다면 대외신인도 측면에서 효과가 있었을 것이다.

김대중 정부의 이규성 초대 재정경제부 장관은 [한국의 외환위기]에서 “정부의 구조조정을 통한 위기관리대책은 제대로 실천되지 못했다”며 “성업공사를 강화해 금융기관의 부실을 정리한다는 계획은 실행에 옮겨지지 못했다”고 지적했다. 재경원도 앞서 이와 일치하는 분석을 내놓았다. 재경원은 김대중 정부 출범 전 대통령직인수위원회 등에 보고한 자료에서 “1997년 7월 임시국회에서 ‘금융기관 부실자산 등의 효율적 처리 및 성업공사의 설립에 관한 법률’을 제정해 누적되는 금융기관의 부실채권 정리를 추진했으나 시기가 늦었다”고 반성했다.

강 부총리가 우리 경제·사회의 틀과 운영방식을 바꾸겠다며 ‘국정과제 21’이라는 중장기 개혁 과제에 힘을 쏟은 일은 시기가 맞지 않았다는 비판도 적지 않다. 이규성 장관은 앞의 책에서 “정부는 당면 위기관리 대책의 강력한 실천보다는 21세기의 비전 제시라는 장기 과제의 홍보에 치우치고 있는 것이 아니냐는 견해도 나타나고 있었다”고 전했다. 이 장관은 “신뢰가 흔들리는 상황에서 신뢰를 회복하기 위한 정책은 반드시 실행돼야 한다”며 “그렇지 않으면 신뢰는 급전직하로 추락하기 마련”이라고 강조했다.

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