[김우창 카이스트 산업및시스템공학과 교수] 지난 3월 20일, 국회는 보험료율과 소득대체율을 각각 13%, 43%로 인상하는 모수조정안을 여야 합의로 통과시켰다. 역대 세 번째 국민연금 개혁이며, 노무현 정부의 개혁 이후 18년 만의 일이다.

이번 개혁을 통해 2055년으로 예상됐던 기금고갈을 10~15년가량 늦췄고, 소득대체율 역시 인상해 재정안정과 소득보장의 균형을 찾으려 했다는 것이 정치권의 설명이다. 개혁안 통과 직후, 거물급 정치인들은 오랫동안 미뤄졌던 연금개혁에 환영의 목소리를 냈고 다수의 전문가도 의미있는 진전이라는 평을 했다.

하지만 국민들의 반응은 엇갈린다. 국회 통과 직후 이뤄졌던 여론조사에 따르면, 50대 이상에서는 전반적으로 긍정적인 평가가 많은 반면, 2030세대의 반응은 아주 냉랭하다. 
 
소득보장론자 vs 재정안정론자 

이번 연금개혁을 이해하려면 노무현 정부 당시 연금개혁을 되짚어봐야한다. 2007년 연금개혁의 주인공은 노무현 대통령의 전폭적인 지지를 기반으로 ‘총대’를 맨 유시민 복지부장관이었다.

당시 국민연금은 보험료율 9%에 소득대체율이 60%였다. 본격적으로 저출산이 본격화되던 시점, 국민연금이 지속 불가능한 것은 누가 봐도 명약관화했다. 유 전 장관은 ‘낸 만큼 받는’ 연금제도를 만들고자 했다. 보험료 15.9%에 소득대체율 50%로 모수조정을 하는 것이 최초 개혁안의 골자였다.

하지만 진보와 보수를 막론하고 그의 개혁안을 거세게 반대했다. 결과적으로 보험료는 9%로 유지하되, 소득대체율만 향후 20년에 걸쳐 40%까지 삭감하는 미완의 개혁으로 마무리됐다. 이를 통해 우리 사회는 기금고갈까지 15~20년 가량의 시간을 추가로 벌게 됐다.

그 과정에서 이후 18년간 연금개혁의 주역이 될 두 전문가 집단이 탄생한다. 소득보장론자와 재정안정론자다. 소득보장론자는 소득대체율이 삭감된 것을 심각한 문제로 봤다. 소득대체율이 40%로 유지되면 심각한 노후빈곤이 해소될 수 없다고 인식했다. 소득대체율을 이상적으로는 60%까지, 그게 어려우면 최소 50%까지 인상해야 한다는 것이 이들의 주장이었다.

재정안정론자는 개혁 후에도 수지균형이 달성되지 않아 기금이 여전히 고갈되는 점을 문제 삼았다. 소득대체율을 추가로 삭감하거나, 아니면 소득대체율을 40%로 유지하고 보험료를 인상하는 것이 이들의 목표였다.

그 후 18년간의 연금개혁 논의는 소득보장론자와 재정안정론자의 힘겨루기로 정리할 수 있다. 시간이 흐르며 진보의 소득보장과 보수의 재정안정이라는 이념적 대치 상태로 논의 구조가 진화했고, 정권이 바뀌며 공수가 바뀔 뿐 평행선을 달리는 고착구조는 풀리지 않았다. 논의가 길어지며 소득보장도, 재정안정도 점차 멀어져갔다.

팽팽한 균형을 깬 것은 21대 국회 연금개혁특별위원회였다. 전문가 집단의 합의는 불가능한 것이 명백해지자, 진보와 보수는 국민들에게 소득보장과 재정안정 중 어떤 가치가 중요한지 확인하고 그 결과에 승복하기로 합의했다. 2024년 4월, KBS에서 전국에 생방송된 공론화위원회가 그것이다. 여러 의제가 있었지만, 핵심은 소득보장안, 즉 ‘더 내고 더 받기’(보험료율 13%, 소득대체율 50%)와 재정안정안, 즉 ‘더 내고 그대로 받기’(보험료율 12%, 소득대체율 40%)의 선택이었다. 500명의 국민대표는 ‘더 내고 더 받기’안에 56%의 지지를 보내며 소득보장론자의 손을 들어줬다.
 
법안 통과 전 연금개혁 논의가 소득대체율을 인상하는 것을 기본으로 한 것은 이 때문이다. 보험료율 13%에 대한 양당의 공감대는 이미 형성됐고, 공론화위원회 결과에 따라 소득대체율 인상은 기정사실인 상태에서, 그 수치를 놓고 치열한 수싸움이 있었다. 공론화위원회 이후 1년가량의 ‘밀당’이 있은 후 ‘1343 개혁’(보험료율 13%·소득대체율 43%)가 양당의 합의하에 통과됐다. ‘2007년 체제’의 형성 이후 18년간의 논쟁의 종지부를 거대양당이 절충하는 모양새로 이끌어 낸 셈이다.

국가가 망하지 않는 한 연금은 지급된다?

법안 통과 직후 반응은 진영별로 극명하게 갈린다. 진보 진영에서는 공론화위원회의 지지를 받은 50% 소득대체율에서 후퇴한 개혁에 비판적인 목소리를 내고 있고, 보수 진영에서는 기금고갈을 해소하지 못했는데 소득대체율을 올린 것에 반발하는 모양새다. 하지만 진보-보수간 차이보다는 세대간 인식의 간극이 훨씬 더 커 보인다. 2030을 중심으로 어차피 기금고갈이 되면 연금을 받지 못하는데, 소득대체율을 올려 미래세대의 부담이 더욱 가중되는 것에 크게 반발하고 있다.

이러한 젊은 세대의 분노에 이번 개혁안에는 국가의 지급보장이 담겼고, 따라서 국가가 망하지 않는 한 연금은 지급될테니 걱정하지 말라는 목소리가 있다. 실제로 기금이 고갈됐다고 연금급여 지급이 완전히 고갈된 사례는 찾기 어렵다. 러시아의 침공으로 경제가 파탄 난 우크라이나도 미국의 지원을 바탕으로 연금을 지급하고 있는 것이 좋은 사례다.

하지만 보험료를 걷을 때 약속했던 급여를 모두 받을 수 있는가는 전혀 다른 문제다. 상황이 안 좋아지면 약속했던 급여를 소급해 삭감하는 사례는 쉽게 찾아볼 수 있다. 멀리 갈 것도 없이 우리나라의 공무원연금이 그렇다.

1960년에 도입된 공무원연금은 2001년 기금이 고갈됐다. 악화되는 공무원연금 재정을 해소하기 위해 2015년 박근혜 정부는 기여금을 인상하고, 국민연금의 소득대체율에 해당하는 지급률을 삭감하는 개혁을 단행했다. 이후 공무원연금 가입자는 국민연금 가입자의 2배를 내고 1.7배만을 받게 됐다. 국민연금 가입자에게 주어지는 퇴직연금이 공무원에게는 없는 것을 감안하면, 젊은 공무원들이 국민연금에 가입시켜 달라는 볼멘소리를 내는 건 당연하다.

박근혜 정부의 공무원연금 개혁 과정에서 영향을 받은 건 젊은 공무원들만이 아니다. 이미 은퇴해 연금을 받고 있던 기존 공무원연금 수급자들도 급여를 소급삭감 당했다. 물가상승률 연동 급여인상분을 5년간 동결하는 방식이었다. 크게 악화된 연금제도를 받아든 젊은 공무원들과의 형평성을 맞추기 위함이기도 했고, 악화된 재정을 일부나마 개선하려는 목적도 있었다.

기금이 고갈돼도 연금이 제대로 지급되는 건 앞 세대보다 다음 세대의 인구가 많고 더 부유할 때만 성립한다. 기금이 없어도 연금제도는 유지된다는 인식은 대부분의 국가의 인구가 지속적으로 늘고, 경제도 지속적으로 성장했던 20세기엔 유효했다. 공적연금이 앞 세대를 뒤 세대가 부양하는 제도라는 인식 역시 이러한 역사적 맥락에 기반한다.

하지만 인간이 만든 사회적 제도 중 ‘원래 그런 것’은 없다. 노예제도가 당연했던 시절이 있었고, 참정권이 남성에게만 주어졌던 시절이 있었다. 시대가 바뀌고 사회가 변화하면 그에 맞춰 제도 역시 바뀌어야만 한다. 21세기에 들어서며 우리나라를 포함한 대부분의 선진국에서 후세대가 앞 세대보다 인구가 많고 더 부유한 것은 더 이상 참이 아니다.

기금이 고갈돼도 국가가 존재하는 한 연금은 지급된다는 주장 자체는 참(진실)에 가깝다. 하지만 약속된 연금을 제대로 다 받을 수 있다는 주장은 거짓이다. 오늘 태어난 아이가 국민연금에 기여하려면 최소 18년, 젊은이들의 사회 진출이 느린 우리나라 현실을 반영하면 30년 가까이 걸린다.

국민연금과 관련한 2050년대의 인구구조는 2025년 현 시점 확정됐다는 의미다. 이런 상황에서 기금이 고갈돼도 정부의 지급보장이 있으니 급여를 못 받을 일은 없다는 생각은 굉장히 위험하다. 지급보장이 없어도 상황이 되면 급여는 제대로 지급되며, 지급보장이 있어도 상황이 안 되면 약속된 연금을 받기 어렵다. 공무원연금 역시 지급보장이 이미 법제화돼 있었음에도 기은퇴자 급여의 소급삭감이 있었던 것처럼 말이다.

국민연금의 원가와 1700조원의 미적립부채

국민연금을 낸만큼만 받아가면 어떨까. 젊은 시절 낸 보험료에 기금운용수익률만큼을 더한 수준만 은퇴 이후 받아가면 다음 세대에 미움을 받을 일도, 앞 세대를 미워할 일도 없으니 말이다. 그러면 낸 만큼만 받아가는 국민연금의 보험료, 즉 ‘똔똔’이 되는 국민연금의 ‘원가’는 얼마일까?

가정에 따라 약간의 차이는 있으나, 현재 국민연금 가입자의 평균적인 수명과 지난 40여년간의 기금운용수익률 수준을 상정하면 보험료 1%당 소득대체율 3.3% 정도가 수지균형이다. 따라서 13% 보험료율에 걸맞은 소득대체율은 43% 전후다.

수리적인 관점에서 1343 개혁의 가장 큰 함의는 개혁 이후엔 수지균형이 달성된다는 점이다. 개혁 이후엔 낸 만큼 받아가는 셈이니 뒤 세대에게 부담을 전가하지도, 앞 세대의 빚을 갚아주는 것도 아니다. 

다만 이는 기금이 영속되는 경우에만 성립하는 명제다. 낸 것보다 많이 받는 제도를 38년간 유지했기에 모자란 금액이 있다. 이를 미적립부채라 부른다. 이 금액은 1700조원에 이른다. 이를 해소하지 않고는 기금은 고갈될 수밖에 없다. 빚에는 이자가 붙어 불어나는 법이다.

미적립부채 해소 없이는 시간의 문제일 뿐 보험료를 추가로 인상하거나, 연금급여를 삭감하거나, 아니면 둘 다 해야만 한다. 그런 의미에서 현재 젊은 세대가 갖는 불만은 정당하다. 2030세대, 나아가 그 다음 세대에게 지속 가능한 연금제도를 물려주기 위한 핵심과제는 바로 미적립부채 해소다.

자동조정장치 vs 선제적 국고투입

큰 빚을 갚는 방법은 두 가지밖에 없다. 원금을 탕감받거나, 아니면 최대한 빨리 조금씩 갚아가거나. 1343 개혁 이후 구조개혁 논의를 위한 연금특위가 첫발을 내딛은 현시점에 미적립부채 해소를 위해 제안된 방식은 ‘자동조정장치’와 ‘선제적 국고투입’ 두 가지다. 

자동조정장치는 2024년 9월, 정부가 제안한 연금개혁안에 담긴 내용이다. 국민연금은 물가상승에 따른 구매력 하락을 막기 위해 급여를 물가상승률에 연동해 인상해 준다. 자동조정장치는 이를 없애거나 줄임으로써 연금급여 총액을 실질적으로 소급하여 삭감하는 것이다. 발동시점과 삭감 폭을 적절히 조합하면 기성세대의 삭감 폭을 미래세대의 삭감 폭보다 크게 할 수 있다.

정부가 구체적인 수치를 발표한 바는 없지만, 지난 2024년 복지부 국감에서 흘러나온 자료를 보면 10-20%가량 삭감되는 것으로 보인다. 이를 통해 기금고갈 시점을 2080년대 중반까지 늦출 수 있다.

선제적 국고투입은 필자가 21대 국회 연금특위 민간자문위원으로 제안한 것이 최초다. 통상 모수 조합을 따와 ‘416안’이라 불린다. 416안의 핵심 아이디어는 기초연금에 투입되는 재정을 일부 국민연금으로 돌려 미적립부채를 선제적으로 해소함으로써 국민연금 기금고갈을 영원히 막자는 것이다.

우리나라 노후소득보장체계는 국민연금만 있는 게 아니다. 올해 기준 65세 이상 노인 하위 70%에게 34만원 가량의 기초연금이 지급되는데, 본인이 기여한 보험료를 돌려받는 개념인 국민연금과 달리 기초연금은 전액 재정으로 지급된다.

2024년 기준, 기초연금은 GDP(경제총생산) 1%에 해당하는 24조원이 지급됐다. 같은 해, 국민연금 지급총액이 44조원이었음을 감안하면, 기초연금 규모는 무시할 수 없는 수준이다. 향후 노인 인구가 늘어나며 기초연금에 GDP 2%를 넘는 수준의 재정이 투입될 것으로 추정된다.

기초연금은 2007년 노무현 정부의 개혁 때 도입됐는데, 당시 국민연금 가입률도 낮고, 수급액도 적어 극심한 빈곤에 시달렸던 노인세대의 생존에 필요한 최소한의 보장을 해주자는 취지였다. 최초 10만원씩 지급됐던 기초연금은 대선을 몇 번 거치며 크게 올랐고, 기초연금이 국민연금을 위협한다는 우려가 나올 정도다.

기초연금 도입 후 20여년 가까이 흐른 지금, 국민연금 가입기간이 충분히 긴 세대가 은퇴하기 시작했다. 가난했던 2007년의 노인과 달리, 2025년의 노인은 젊은 세대보다 부유하다. 그리고 “젊은 노인”의 빈곤율은 주택연금 수령을 가정하면 전체 인구의 빈곤율보다 높지 않다.

 
미적립부채 해소를 위해서는 2030년부터 GDP 1%씩을 투입해야 한다. 재정여력이 충분하면 기초연금 조정 없이 국민연금에 재정투입을 하는 것이 최선일 것이다. 하지만 최근 국가의 재정여력은 급속하게 악화되고 있다. 재원을 확보하지 않고 선제적 재정투입을 주장하는 건 공염불이다. 

다행히도 국민연금 제도가 자리잡으며 앞으로 은퇴할 세대의 기초연금을 일부 조정할 여지가 생겼다. 이미 기초연금을 받고 있는 1960년생과 그 앞 세대는 그대로 하위 70%에게 지급하되, 2026년에 은퇴하는 세대부터 그 대상을 조금씩 축소하여 장기적으로 노후빈곤선 이하에게 지급한다면, 지급액을 40만원으로 인상하더라도 장기적으로 절감되는 재정이 GDP 1%를 훌쩍 뛰어넘는다. 

이를 국민연금에 투입하면 세금을 더 걷지 않고도 거의 대부분의 재정 문제가 해소된다. 필자가 주장하는 선제적 재정투입은, 이제까지 노인에게만 활용됐던 국가재정의 일부를 미래세대를 위해 기금에 적립해 주자는 것이다.

남은 과제는...‘불편한 현실’ 직시해야

앞으로 있을 구조개혁 논의는 1700조원의 미적립부채가 쌓였다는 불편한 현실을 직시하는 것으로 시작해야 한다. 그리고 이를 해결할 방법이 탐색돼야만 한다. 필자가 선제적 재정투입을 주장하는 것은 일차적으로 국민연금이 강제가입 제도이므로 국가가 약속을 지키는 것이 옳다는 개인적인 가치관에 기반한다.

하지만 그보다 더 큰 이유는 자동조정장치 도입을 통한 연금급여 소급삭감보다는 사회적 합의가 더 쉬울 것이라는 인식이다. 다만 이는 필자 개인의 의견일 뿐, 사회의 보편적인 인식이 기수급자와 미래세대를 포함하여 급여를 삭감하는 자동조정장치 도입이 더 타당하다는 것이라면 그 방식을 도입하는 것이 옳다. 합의가 되지 않아 구조개혁이 늦어진다면 그 부담은 오롯히 미래세대에게 전가되기 때문이다.

1343 개혁의 평가는 구조개혁 논의가 어떻게 이뤄지는가에 달려있다. 자동조정장치 도입이든 선제적 국고투입이든, 불편한 현실을 직시하고 미적립부채를 해소한다면 1343은 성공한 개혁이 된다.

하지만 ‘2007년 체제’를 극복하지 않고 과거 18년 동안의 논쟁을 반복하는 현실과 괴리된 이념적 논쟁이 지속된다면 젊은 세대의 불안은 현실이 된다. 선택은 우리 몫이다. 

김우창 카이스트 산업및시스템공학과 교수

김우창 교수는_서울대 산업공학과를 졸업하고 미국 프린스턴대에서 경영과학 및 금융공학 박사학위를 받았다. 2009년 카이스트 산업및시스템공학과 교수로 부임했고 현재 카이스트 데이터사이언스대학원 원장을 맡고 있다. 그동안 SSCI 국제학술지 Quantitative Finance 편집장, 한국투자신탁운용 사외이사, 제21대 국회 연금개혁특별위원회 민간자문위원 등을 역임했다. 주요연구분야는 금융공학, 인공지능, 최적화다.

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