서울시가 문화재 주변 지역 등 개발 제한으로 활용하지 못한 용적률을 다른 곳에 팔 수 있는 ‘용적이양제’를 도입하기로 결정했다. 이 제도를 시행한 나라는 우리나라가 처음이 아닌데, 미국 뉴욕과 일본 도쿄가 벤치마킹의 대표적인 사례로 거론된다.용적이양제를 이해하려면 용적률과 건폐율부터 알아야 한다. 용적률은 대지면적에 연면적의 비율을 말한다. 예를 들어 1000㎡ 넓이 땅에 용적률 500%를 적용하면 연면적이 5000㎡인 건축물을 지을 수 있다는 뜻이다. 쉽게 표현하면 바닥면적이 1000㎡인 건물을 5층 높이로 올릴 수 있다는 뜻이다. 하지만 건물을 지을때 건폐율도 따져야 한다. 건폐율은 대지면적 가운데 최대한 건축을 할 수 있는 면적을 나타내는 비율이다. 건폐율이 50%이면 1000㎡ 대지에 바닥면적이 500㎡인 건물을 세울 수 있다. 만약 건폐율 50%·용적률 200%의 규제를 받는 지역에 1000㎡ 대지를 보유했다면 바닥면적이 500㎡짜리 건물을 4층까지 올릴 수 있다는 계산이 나온다. 하지만 문화재 보호 등 특정 규제로 용적률을 100%까지만 사용했다면 대지 소유주 입장에서는 재산권을 모두 행사하지 못하는 불이익을 받을 수 있다. 용적이양제는 이 때 쓰지 못한 나머지 100%의 용적률을 일정한 대가를 받고 다른 사람이나 사업장에 넘길 수 있도록 하는 제도인 것이다. 개발권양도제(TDR) 통해 공중권 사고 파는 미국해외에서는 개발권양도제(TDR)란 명칭으로 운영되고 있다. TDR은 토지의 상부 공간을 별도의 재산으로 보는 ‘공중권’이 도입된 국가에서 활용하고 있는 제도다. 공중권이란 도시내 공지를 포함한 기존 건축물, 도로 등 현존하는 구조물의 상부공간에 대한 개발권리를 말한다. 미국 뉴욕, 일본 도쿄 등이 대표적이다. 미국의 경우 TDR를 도입해 개발가능한 면적을 다른 건물이나 지역으로 이전해 사용 가능토록 한다. 즉 인근 저층건물의 공중권을 매입해 다른 건물을 용적률이 초과한 초고층 건물로 개발할 수 있는 것이다. 특히 TDR 은행을 통해 양도·양수 지역을 중재한다. 뉴욕 ‘서밋 원 밴더빌트’는 TDR을 통해 인근 그랜드센트럴터미널, 바워리세이빙 빌딩의 용적률을 이전받아 용적률 약 3000%의 93층 초고층 빌딩으로 개발됐다. 뉴욕 그랜드센트럴 터미널의 공중권을 매입해 초고층 빌딩 건설에 성공한 ‘메트라이프’ 빌딩도 공중권을 활용한 대표적 사례다. 지난 1913년에 완공된 그랜드센트럴 터미널은 화강암 및 대리석 외관, 천장벽화 등의 건축적 가치와 역사적 의미를 가진 건축물이다. 하지만 1950년대 이후 교통수단 발달로 기차수요가 빠르게 감소하자 철거 위기에 직면했으나, 역사적 가치 보존과 뉴욕 시민들의 반대로 터미널을 유지하기로 결정했다. 이에 1954년 뉴욕시는 그랜드센트럴 터미널에 대해서 50층 규모의 공중권을 부여했고 이후 팬암빌딩이 이 공중권 일부를 매입해 1963년에 완공, 오픈 당시 상업용 오피스 건물 중 세계최고의 규모를 자랑했다.뉴욕시는 미드타운을 특별용도지역으로 지정해 TDR을 시행하고 있으며, 역사적 건물의 보존과 더불어 뉴욕 미드타운의 랜드마크적 의미를 강화하는데 이를 활용하고 있다. 아울러 공중권 거래는 저층건물 소유주의 이익 보존과 더불 도시재생 및 공공시설 관리 방안으로도 활용되고 있다. 공공시설 개발로 손실을 입은 토지소유자들은 TDR제도를 통해 다른지역에서 보상을 받을 수 있는데, 뉴욕의 하이라인 공원(High Line Park)은 대표적인 도시재생 사례로 꼽힌다.뉴욕시는 2005년 하이라인 지역을 특별지역으로 지정하고 고가철도 아래 토지소유주에게 인접지역의 개발권을 이양해 손실을 보상해줌으로써 갈등을 해결했다. 이후 2009년 고가철도는 하이라인 공원으로 재탄생했다.TDR은 뉴욕시에서 가장 광범위하게 활용되고 있는데, LA·덴버·시애틀·워싱턴DC 등 다른 대도시에서도 활용되고 있다. LA의 경우 1975년부터 TDR프로그램이 등장했으며, 시애틀은 1985년에 시행, 역사적 건축물 보전·미술관 및 극장 운영 등의 목적으로 활용되고 있다. 특히 대도시의 공중권 가격은 지속적으로 상승하는 추세다. 조망권이 좋은 고층아파트 및 오피스 빌딩의 가치가 점차 높아지면서 공중권 매입에 대한 관심은 꾸준히 증가하고 있다. 초고층 건물의 건축비용은 상당한 규모가 지출되나, 완공 이후 랜드마크적 건물 위상과 조망권 확보 등에 힘입어 자산가치가 빠르게 증가하기 때문이다.일본도 공공시설 유지보수에 필요한 재원확보를 위해 공중권을 활용하고 있다. JR(동일본 여객철도주식회사)은 도쿄역 개조 비용을 충원하기 위해 도쿄역 부지의 용적률을 매각했다. 일본은 도시계획법, 건축기준법을 개정한 특례용적률 적용지구 제도를 도입했다. 특례 지구로 지정된 지역내에서 건축부지의 지정 용적률 일부를 여러 건축물에 이전 가능토록 하고 있다. 지난 1914년에 지어진 도쿄역과 도쿄스테이션 호텔은 본래 모습으로 복원하는 공사를 2007년에 시작하면서 필요한 비용을 충당하기 위해 도쿄역을 포함한 주변 오피스 지역(오테마치·마루노우치·유락초 지구)을 특례지구로 지정한 후 도쿄역 용적률을 인근 빌딩 등에 매각해 자원을 마련했다. 일본 도쿄의 ‘신마루노우치’ 빌딩(용적률 1760%)과 ‘그랑 도쿄’(용적률 1300%) 등 6개 빌딩도 문화재로 지정된 도쿄역의 용적률을 사들여 고층빌딩으로 지어졌다. 이해관계자간 갈등 해결할 방안으로도 주목전문가들은 용적이양제 활용과 관련해 유연한 사고가 필요하다고 말한다. KB금융지주 경영연구소가 펴낸 보고서 ‘초고층개발과 건물보존이 동시에 가능한 공중권’에 따르면 TDR제도는 초고층 빌딩개발이 주요 목적이 아닌, 도심내 역사적 건축물을 보존하기 위해 마련된 제도로, 미국의 경우 공중권 매각을 통해 개발이익 뿐 아니라 공적 가치도 함께 추구할 수 있다는 점에서 긍정적인 평가를 받고 있다고 밝혔다.가장 활발히 공중권 거래가 이뤄지는 뉴욕을 비롯해 주요 대도시에서 공중권 매각은 주로 공적 목적에서 활용된다. 시 입장에서는 역사적·문화적 공간을 보존하면서 이를 유지할 재원을 확보할 수 있으며, 저층건물 소유주 입장에서는 새로운 부동산 수익원으로 이용 가능하다. 일본에서도 역사적 건축물의 재개발 비용 확보 및 운영재원 마련 등을 위해 공중권 거래를 활용하고 있는 상황이다.도심 재생 및 역사적 건축물 보존시 이해관계자간 갈등을 해결할 방안으로 공중권에 주목할 필요가 있다는 주장도 있다. KB금융지주 경영연구소 관계자는 “뉴욕의 하이라인 개발 당시에도 토지소유자 및 보존 지지자들 사이에서 갈등이 발생, 10여년의 기간동안 뉴욕시와 토지주·디벨로퍼·시민단체 등이 논의끝에 현재의 공원으로 탄생했다. 뉴욕시는 토지주에게 다른지역에 개발권을 제공하면서 손실을 보상했다”며 “재개발 사업이 지지부진한 곳이나 고밀도 개발이 필요한 지역의 용적률 거래를 통해 좀 더 효율적인 토지자원 관리 및 운영이 기대된다”고 밝혔다.

서울시는 지난 14일 제17차 도시·건축공동위원회를 열고 반포아파트지구를 지구단위계획구역으로 전환하는 안을 수정 가결했다고 15일 밝혔다. 아파트지구는 1970년대 고도성장기에 아파트를 집중적으로 공급하기 위해 1976년 당시 도시계획법에 따라 도입됐다. 그러나 주택용지에는 단지 내 상가라도 건립이 금지되는 등 토지용도 구분이 경직된 탓에 다양한 주거 요구를 수용하는 데 한계를 드러냈다. 개선 요구가 커지면서 2003년부터 도시계획이나 주택 등 관계 법령 본문에서 아파트지구 관련 조항이 사라지고 부칙의 경과 규정 등으로만 남게 됐다. 제도 변화에 맞춰 서울시는 2017년 4월 아파트지구를 일괄 폐지하고, 종합적 도시관리 체제인 지구단위계획으로 전환하는 내용의 시행계획을 수립했다. 지난달에는 구체적인 전환 지침을 마련했다. 이번 지구단위계획은 전환지침을 반영해 재건축을 용이하게 하고, 각종 규제를 완화하는 데 초점을 맞췄다. 우선 상업시설의 용도별 설치 규모 기준을 완화해 대형 상가나 업무시설을 기존 규모 이상으로 재건축할 수 있도록 했다. 기존에는 3종일반주거지역에서 판매시설은 바닥면적 2000㎡, 업무시설은 바닥면적 3000㎡까지만 건축이 가능했다. 이번 계획에선 또한 단지 내 소규모로 계획된 공원을 한강공원 반포나들목으로 이어지는 동선 주변에 집중적으로 배치해 한강으로의 접근성을 높였다. 서울시는 향후 주민열람공고를 거쳐 내년 초 반포아파트지구 지구단위계획을 최종 고시할 예정이다. 전날 회의에서는 홍익대 기숙사 증축을 위한 '상수역세권 주변 지구단위계획구역 및 계획안'도 수정 가결됐다. 이에 따라 홍익대 내 노후 건물인 국제교육관·남문관·외국인 생활관이 철거되고, 기숙사가 기존 141실에서 193실 규모로 증축된다. 지역주민을 위한 청소년학습센터도 들어선다. 구체적 건축계획은 자치구 건축심의에서 최종 결정된다. 서울시 관계자는 “지구단위계획 변경으로 노후한 기숙사 증축이 가능해져 대학생들의 주거환경이 개선되고, 지역기여시설을 통해 주민 삶의 질도 향상될 것으로 기대한다”고 말했다. 서울 강서구 방화동 612번지 일대 공항지구중심 지구단위계획구역의 면적을 늘리고, 최대 개발 규모와 용적률 변경사항(기준 500%, 허용 600%) 등을 담은 계획안도 전날 통과됐다. 이승훈 기자 wavelee@edaily.co.kr

정치적 이용 목적에 따라 묶고 풀고…김대중 정부 이후 해제 봇물 1971년 6월 12일. 당시 건설부 국토이용관리관(국장)이 박정희 대통령의 호출을 받았다. 박 대통령 집무실에 도착하니 이미 서울시장과 경기도지사가 와 있었다. 박 대통령은 국토이용관리관을 바라보며 뜬금없는 지시를 내렸다. “그린벨트란 것 있지. 그것 한번 해봐.” 이 말과 함께 박 대통령은 집무실에 준비돼 있던 도면에 그린벨트(개발제한구역)를 그리기 시작했다. 서울시 경계로부터 약 20㎞ 폭의 원형벨트. 이곳에서는 건축을 억제해 보존하라는 지시였다. 당시 서울 인구가 600만 명을 넘어서고, 한 해 30만 명씩 서울로 몰려와 땅투기와 난개발을 일삼고 있던 때였다. 정치권은 물론 학계에서도 그저 ‘뭔가 하기는 해야 하는데’하며 주춤할 때 박 대통령이 ‘무분별한 외곽 확산을 그린벨트로 막고, 밖에 위성도시 개발’이라는 수도권 개발 마스터플랜을 세운 것이다.명령을 받은 국토이용관리관은 서울시와 합동작업팀을 구성했다. 당시 세계적으로 유명했던 영국 런던시의 외곽 녹지대를 상상하며 보름여 동안 밤샘 작업 끝에 그린벨트 초안을 만들었다. 초안을 본 박 대통령은 한술 더 떴다. 여기저기 추가할 곳을 지시했다. 지금의 서울시 은평구 갈현동과 경기도 고양시 삼송리도 그린벨트에 넣으라는 추가 지시가 떨어졌다. 군사적인 목적에서였다. 그린벨트는 그렇게 순식간에 쳤다. 현지를 확인할 겨를도 없이 5만분의 1 지도에 그려진 그린벨트는 박 대통령의 지시 한 달여 만에 현실화했다. 그해 7월 30일, 건설부 고시 447호에는 서울 세종로에서 반경 15㎞의 원형을 따라 폭 2~10㎞에 영구 차단 녹지를 지정한다는 내용이 실렸다. 대한민국 부동산 지도에 한 획을 그은 그린벨트가 쳐진 순간이다. ━ 국민적 공감대 없이 지정 그로부터 1977년까지 총 8차례에 걸쳐 5379㎢가 그린벨트로 묶였다. 전 국토의 5.4%나 되는 엄청난 땅이었다. 박정희 대통령의 그린벨트는 도시의 무분별한 확장 억제와 녹지 쉼터 제공, 군사적 목적 등이었다. 한편에서는 박 대통령의 그린벨트 도입 목적이 녹지 보존이 아닌 다른 데 있었다는 시각도 있다. 정치지리학자인 임동근 교수는 2015년 펴낸 저서 에서 그린벨트가 경부고속도로 건설과 관련돼 있다고 주장했다. 건설 재원 마련을 위한 영동 체비지(替費地) 매각이 신통치 않자 투기 붐이 일던 서울 외곽을 그린벨트로 묶어 민간 자본을 체비지 쪽으로 돌렸다는 것이다. 이유가 어찌됐든 그린벨트는 이후 많은 논란을 낳았다. 전체 면적의 80%인 4303㎢가 사유지였기 때문이다. 각종 개발행위가 제한되는 그린벨트의 사전적 의미는 도시 주변을 둘러싸는 반영구적 녹지대다. 그런데 그린벨트라고 해서 꼭 숲만 있는 것은 아니다. 녹지의 개념에는 임야(林野)는 물론 농경지 등이 모두 포함된다. 따라서 당시 벼락처럼 쳐진 그린벨트에는 임야는 물론 사유지인 과수원이나 전답(田畓) 등이 모두 포함돼 있었던 것이다.이런 상황에서 국민적 동의없이 벼락처럼 쳐진 그린벨트에 민심이 호의적일 리 없었다. 땅값이 10분의 1 토막 났다는 땅 주인들의 하소연이 연이어 터졌다. 아들 장가보내려 집 터를 샀다는 한 서울시민은 날벼락을 맞았다고 흥분했다. 땅값이 급락하고, 각종 개발 행위 제한이 걸리면서 민원도 끊이지 않았다. 그래도 박 대통령은 꿈쩍도 하지 않았다. 재임 중 단 1㎡의 그린벨트도 풀지 않았다. 이후 들어선 군사정권도 그린벨트를 손대지 않았다. 그러다 1998년 12월 24일, 헌법재판소가 축산업자인 배모씨 등 3명이 그린벨트 내 개발행위 제한을 규정한 도시계획법 21조에 대한 헌법소원 사건에서 해당 조항에 대해 헌법불합치 결정을 내리면서 그린벨트의 운명이 바뀌기 시작했다. 배씨 등은 1989년 그린벨트를 침해했다는 이유로 인천시로부터 축사 철거 요구를 받자 헌법소원을 냈다. ━ 헌재 결정 이후 급속도로 해제 헌재는 그린벨트 제도 자체는 합헌이나 토지 소유자가 토지를 종래 용도대로 사용할 수 없는 경우 등에까지 피해보상 규정을 두지 않은 것은 헌법에 위배된다고 봤다. 재판부는 결정문에서 “그린벨트 제도는 도시기능의 적정화 및 환경보존, 국가 안보상 필요에 따른 것으로 공공이익에 부합하므로 합헌”이라며 “특히 그린벨트로 지정되더라도 토지를 종전 용도대로 이용할 수 있으면 지가 하락 등의 불이익이 있더라도 이는 토지 소유자가 마땅히 감수해야 할 사회적 제약”이라고 밝혔다. 그러나 “토지 소유자가 토지를 종래의 용도대로 사용할 수 없게 되거나, 토지의 이용 자체가 불가능하게 된 경우까지 아무런 보상 규정을 두지 않은 것은 토지 소유자의 재산권을 지나치게 침해한 것인 만큼 법 개정이 이뤄져야 한다”고 명시했다. 헌재의 결정은 개인의 희생이 공익보다 크다면 그런 규제를 해서는 안 되고, 공익이 더 크다면 개인 희생을 보상해 줘야 한다는 것이었다. 개인의 재산권이 공공의 이익과 충돌했을 때 어디까지 개인 재산권이 인정돼야 하는 것인지에 대한 법적 기준을 최초로 제시한 것이다. 더불어 토지가 갖고 있는 공공성을 명확히 한 결정이었다.이후 들어선 정권마다 서로 다른 정치적·경제적 목적에 따라 그린벨트를 풀기 시작했다. 헌재 결정으로 규제 완화 명분이 생기면서 그린벨트를 정치·경제적으로 이용할 수 있게 된 것이다. 특히 1997년 12월 대통령 선거에서 그린벨트 완화를 공약한 김대중 후보가 당선되면서 그린벨트는 변화의 급물살을 타기 시작했다. 헌재의 결정대로 보상을 강화하거나 규제 완화를 넘어 아예 해제 쪽으로 방향이 정해진 것이다. 김대중 정부는 1999년 우선적으로 녹지보전 등 본래 목적에서 동떨어진 7개 중소도시권의 그린벨트를 전면 해제했다. 7개 대도시권 그린벨트도 부분 조정했다. 헌재의 결정은 물론 그린벨트가 너무 많고 규제가 너무 과하다는 국민적 여론에 따른 것이었다. 당시 진주·제주·춘천·여수·통영·청주·전주권 등 7개 중소도시권역의 그린벨트를 전면 해제했다. 나머지 수도권과 부산·대구·광주·대전·울산·마창진권(당시 마산·창원·진해) 등 7개 도시권은 부분 해제로 선정돼 전체 구역면적의 15%가량이 풀렸다.그린벨트가 대거 풀리면서 해제 지역 주민들은 환호했다. 그동안 비가 새는 집을 고치지도 못하는 등 생활에 불편이 많았기 때문이다. 집과 땅을 자유롭게 사고 팔 수 있게 된 것도 성과였다. 주변 땅값에 비해 10분의 1 수준이었던 땅값도 상승세를 보였다. 그러나 그린벨트 해제에 대한 반대 여론도 만만치 않았다. 당시 경제정의실천시민연합 등 27개 환경·사회단체가 참여한 ‘그린벨트 살리기 국민행동’은 청와대 등 그린벨트 해제에 직·간접적으로 관련한 5개 기관과 집단을 ‘그린벨트 파괴 오적(五賊)’으로 선정하며 반발했다. 하지만 이후 들어선 정부에서도 그린벨트는 계속 줄어들었다. 노무현 정부 때는 주택 건설 등의 목적으로 654㎢의 그린벨트를 풀었다. 중소도시권 그린벨트 458㎢와 주민 불편이 제기됐던 집단취락지구 1800여 곳 119㎢ 등이 그린벨트에서 빠졌다.이명박 정부는 보금자리주택 사업 등 국책사업과 지방자치단체 현안 사업을 추진한다는 이유로 88㎢의 그린벨트를 해제했다. 그 결과 서울 서초구 우면동, 강남구 세곡동, 경기도 하남시 등지의 대규모 그린벨트가 현재 신도시로 탈바꿈했다. 서울 강남권과 인접한 경기도 하남시에는 망월·풍산동 등 일대 567만8689㎡ 규모의 신도시가 들어서 있다. 박근혜 정부 때는 11㎢의 그린벨트가 해제됐다. 박근혜 정부의 정책 기조였던 ‘규제 개혁’과 행복주택·뉴스테와 같은 임대주택을 짓기 위해서였다. 그린벨트를 쳤던 박정희 전 대통령의 딸인 박근혜 전 대통령까지 그린벨트 해제 쪽으로 방향을 잡았던 것이다. 박근혜 정부는 특히 그린벨트 해제는 물론 그린벨트 관리주체까지 바꿨다. 아버지 박 전 대통령은 그린벨트 관리 규정이 건설부 장관 소관임에도 그린벨트 관련해서는 반드시 자신의 결재를 받도록 하는 등 청와대 차원에서 엄격히 관리했지만, 그의 딸인 박근혜 전 대통령은 2015년 5월 ‘규제 개혁’이라는 취지로 30만㎡ 이하 그린벨트 해제권을 지자체에 부여한 것이다. ━ 아버지는 치고, 딸은 풀고 이에 따라 지자체가 필요하다고 판단하면 중앙정부의 승인이 없더라도 언제든지 그린벨트를 해제할 수 있다. 당시 정부는 “도시 확산 방지 및 자연환경 보전을 위해 1970년대 초 최초로 그린벨트를 지정한 이후 반세기의 시간이 지남에 따라 그린벨트 제도를 재평가하고 규제를 완화하기 위한 조치”라고 설명했다. 그러면서 오는 2020년까지 전국에서 최대 227㎢ 면적의 그린벨트를 추가 해제하는 도시계획(2020년 광역도시계획)을 추진한다고 밝혔다. 환경평가에서 3~5등급을 받아 자연경관을 관리할 필요가 없다고 결정된 그린벨트를 추가로 해제하려고 했던 것이다. 정동영 민주평화당 대표가 9월 7일 당 최고위원·국회의원·상임고문 연석회의에서 문재인 정부의 그린벨트 해제 시도를 비판하며 “그린벨트를 풀어 공급을 확대하겠다는 것은 ‘이명박·박근혜표 건설정책’”이라고 꼬집었던 것도 그래서다. 정치권의 한 관계자는 “어쩌면 그린벨트는 애초부터 정치적 목적에 의해 설정된 것이라고 봐야 한다”며 “태생이 그렇다 보니 그린벨트 해제 찬반을 떠나 정권마다 정치적 목적으로 이용하려고 하는 것 같아 안타깝다”고 말했다. ━ 그린벨트는 언제부터 있었나 - 1938년 영국이 처음으로 법제화 박정희 전 대통령이 우리나라에 그린벨트를 처음 도입했지만, 그린벨트라는 개념은 꽤 오래 전부터 있었다. 법제화 실례로는 1938년 영국이, 개념적으론 구약성서까지 그 역사가 거슬러 올라간다는 게 학계의 설명이다. 영국은 그린벨트 제도를 최초로 창안한 국가일 뿐만 아니라 가장 성공적으로 그린벨트 제도를 운용하고 있는 나라 중 한 곳이다. 우리나라의 그린벨트도 영국의 그린벨트를 차용해 운영하고 있다. 일본도 1956년 ‘수도권 정비법’을 제정하면서 그린벨트를 도입했다. 다만 일본은 그린벨트가 아니라 ‘근교지대’라고 부른다. 일본의 수도권정비법 제2조 4항에서는 ‘근교지대라 함은 기존시가지의 질서 있는 발전을 기하기 위해 녹지지대를 설정할 필요가 있는 기존 시가지의 근교 지역으로 정하는 구역을 말한다’라고 규정하고 있다. 일본 역시 영국의 그린벨트를 그대로 모방한 것이다. 이 때문에 그린벨트의 형태뿐 아니라 개발행위 제한의 대상이나 내용도 한국과 비슷하다.- 황정일 기자 obidius@joongang.co.kr

경기도 광명시와 시흥시 사이에는 산으로 둘러싸인 길쭉한 분지가 있다. 북으로는 서울시 구로구와 부천시가 붙어있고 남으로는 KTX광명역 주변까지 이어진다. 허리춤에 제2경인고속도로가 가로지르며 외곽순환고속도로와 서해안고속도로까지 둘러싸고 있어 수도권 교통의 요충지로 관심을 모으는 지역이다. 그러나 오랫동안 그린벨트(개발제한구역)에 묶여 개발이 되지 않았다.2010년 12월 21일 이 지역의 그린벨트가 전격 해제됐다. 광명시흥보금자리 주택사업의 일환이었다. 해제 면적은 1419만1153㎡로 이명박 정부 5년 동안 해제한 그린벨트 지역 중 가장 넓다. 전체 사업면적은 1736만7000㎡로 81.7%가 그린벨트 해제지역이다. 한국토지주택공사(이하 LH공사)가 14조8000억원을 들여 분당급 규모의 대단지 주택지구를 조성할 계획이었다. 뜻하지 않던 그린벨트 해제 소식에 광명시와 시흥시 시민들은 반겼다. 인근 땅값은 하루아침에 서너 배 넘게 뛰었고 땅주인들은 두둑한 보상비를 기대했다.그린벨트 해제 이후 680일이 지난 10월 31일 광명시흥보금자리 현장을 찾았다. 2010년부터 2017년까지 1단계 공사가 시작되는 광명 경륜장부터 제2경인고속도로 사이 지역이다. 기반공사로 북적여야 할 현장은 조용했다. 버려진 농지는 황량했고 비닐하우스는 여기저기 찢겨 펄럭거렸다. 농지를 따라 난 길에는 곳곳에 잡초가 자랐다. 이따금 소형 트럭이 지나치며 물건을 실어 날랐지만 기반공사를 하는 차량은 아니었다. 행인을 만나기도 어려웠다.찢긴 비닐하우스만 바람에 펄럭여그린벨트 해제를 반기던 광고가 즐비했던 자리에는 ‘투쟁! 피로 일군 우리 기업 수평이동 보장하라’는 기업이주보상대책위원회의 붉은색 플래카드가 걸려있었다. 5년 뒤 분당급 신도시가 들어설 자리처럼 보이지 않았다. 생필품 몇 가지를 늘어놓은 한 가게에서 만난 김재호(66)씨는 “보금자리 주택사업을 할거면 하고 안 할 거면 원점으로 돌려놔야 한다”고 목소리를 높였다. 그린벨트 해제 이후 행위제한에 걸려 하우스도 하나 못 세운다는 불평이다.그도 처음에는 바로 보상비를 받을 것으로 기대했다. 그러나 지금은 보상비보다 생업이라도 영위할 수 있었으면 하고 바랐다. 김씨는 “LH공사가 사업을 차일피일 미뤄 농사도 못 짓고 땅 값도 계속 떨어져서 손해가 이만저만 아니다”라고 말했다. 이에 대해 LH광명시흥사업단의 이기열 단장은 “LH공사의 부채가 많아 사업이 제대로 진행될 지 의문을 가지는 사람이 많지만 아직까지 구체적인 계획이 확정되지 않은 것뿐이지 보금자리주택사업은 진행 중에 있다”고 반박했다.이 단장은 “그린벨트 해제지역에서 생업을 하던 사람들은 과거와 똑같이 농사도 짓고 기업들도 사업을 하고 있다”고 덧붙였다. 그는 또 “학교와 공원 등 시민편의를 위한 시설이 더 잘 갖춰진 사업안을 만들기 위해 시간이 걸리는 것이니 조금만 더 기다려 달라”고 당부했다.인근 부동산중개업소에 따르면 보금자리 주택사업 내 땅값은 계속 떨어지고 있다. 미래플러스공인의 박정선씨는 “지금은 거의 공시지가에 가까운 3.3㎡당 200만원 수준에 매물이 나오고 있다”면서 “그린벨트 해제 직후 인근 빌라부지가 3.3㎡당 1000만원을 호가했었지만 주택사업이 지지부진해지면서 가격이 지속적으로 떨어져 300만원에 내놔도 사려는 사람이 없다”고 말했다. 박씨는 “올해 말까지는 보상규정이 (확정돼) 나오기로 했다지만 어떻게 될 지 아무도 모른다”면서 “사업 시행이 안될 가능성도 있다는 소문마저 돌면서 광명시와 시흥시 주민들이 불안해하고 있다”고 전했다.올해 초 이 지역에서는 이주해야 할 2000여 소규모 기업 직원이 연일 대규모 시위를 벌였다. 사업이 사실상 중단돼 기업을 이주할 보상비가 나오지 않는다는 것이다. 기업이주보상대책위원회 한 관계자는 “이번 정권에서 풀어놓은 그린벨트를 다음 정권에서 책임을 질 지 누가 알겠냐”며 “이주 기업들이 대선 전에 청와대 앞에서 시위라도 벌여보자는 이야기까지 나온다”고 말했다.광명시에는 주택사업에 대한 민원이 끊임없이 들어오고 있다. ‘2013년 내에 일괄 보상하고 단계별로 사업을 시행해달라’거나 구‘ 체적인 사업 일정이라도 제시하라’, ‘화훼, 유통, 축산업, 고물상 등을 새로 만든 산업도시에 선이주(후철거)하는 대책을 수립하라’, ‘사업이 실제로 진행되는 것이라면 금융권담보대출 규제를 60%에서 90%까지 높여달라’는 등의 요구다.광명시흥지구만 문제가 아니다. 2010년 4월 27일 116만8051㎡의 그린벨트가 해제된 경기도 부천시 옥길지구 보금자리와 같은날 164만3843㎡가 해제된 시흥시 은계지구도 사업이 지지부진하다. 광명시 쪽에는 보금자리주택 현장 인근에 광명시뉴타운 사업도 진행 중이다. 시흥시에는 목감지구, 장현지구, 은계지구를 더해 보금자리 사업만 4개가 추진 중이다. 그러나 모두 공사 착공조차하지 못했다.모두 LH사업단이 추진 중이지만 LH공사가 재정난에 빠지면서 대부분의 보금자리주택사업이 사실상 중단된 것이다. 경기도의회 박승원 의원은 “정부가 그린벨트 곳곳마다 보금자리주택 사업을 무분별하게 벌였다”면서 “부동산 경기 흐름조차 못 읽고 무책임하게 그린벨트만 풀었다”고 말했다.빚더미 LH공사 사업 여력 없어이처럼 그린벨트를 푼 땅에서 주택사업이 난개발에 빠진 이유는 무엇일까. 첫째는 그린벨트를 풀기 전 실시하는 사업타당성 조사가 부실했기 때문이다. 광명시흥지구만 해도 총 9만5026호가 만들어질 계획인데 이 중 영구임대 형식의 보금자리주택이 6만 6638호에 달한다. 사업성을 높일 수 있는 일반주택 분양은 2만8388호에 불과하다. 보금자리주택으로 공급하려면 사업주인 LH공사의 재정이 뒷받침돼야 한다.그러나 LH공사의 현재 부채는 133조5000억원. 이 중 임대주택으로 인한 부채는 47조3000억원으로 전체 부채의 35.4%를 차지한다. 애초부터 보금자리주택사업을 시행할 여력이 없었다. 평택대 도시및부동산개발학과 장정민 교수는 “경기와 수요예측을 하지 못한 정책의 실패”라며 “LH나 경기도도시공사가 계획 백지화·수정을 책임져야 할 것”이라고 말했다.보금자리 사업의 사업성 심사도 문제다. 대부분 주택지구가 산업시설 등 실질적인 일자리를 창출할 계획이 세워지지 않은 상황에서 주택 수만 확보하려 든 것이다. 한 경기도의회 의원에 따르면 모 지자체 전임 시장이 사업성 부족으로 파기한 계획까지 아무런 수정 없이 정부가 받아들여 보금자리 주택사업으로 선정됐다고 한다. 도시개발 계획을 수립해봤다가 산업시설 설치가 어려워 자족도시로 발전할 수 없다는 결정을 내린 계획이었다.그러나 이번 정부 초기 보금자리주택 사업이 급박하게 진행되면서 담당공무원이 파기됐던 사업안을 서류뭉치째 그대로 올린 것이다. 이 도의원은 “정부가 별도심사나 수요조사 없이 곧바로 그린벨트 해제부터 서둘러 지금의 부실을 불렀다”고 말했다. 실제 이 지자체에는 해당 주택사업에 대한 수요조사물이 없다.건국대 부동산학과 이현석 교수는 “정부가 장기 비전 없이 정치적인 지지를 얻기 위해 부동산 경기를 무시하고 그린벨트부터 푼 것이 문제”라며 “보금자리주택지구 조성으로 풀어놓은 그린벨트를 종합적·총체적으로 재정리해서 사업 우선순위를 다시 정해야 할 것”이라고 지적했다. 장정민 교수는 “주택지구 중에 성공 가능성이 있는 것을 냉정하게 선별하고 선별된 지구도 임대주택비중을 줄이고 민간주택 비중을 늘리는 등 사업성을 키워야 한다”면서 “지금은 주택을 지어놓고 부동산 경기 회복을 기다려서는 안된다.이미 그린벨트를 해제한 땅을 지역경제를 살릴 수 있는 산업단지 등으로 용도를 전환하는 것도 고려해볼만 하다”고 조언했다. 부동산 경기 침체로 주택단지 조성의 사업효과가 적을 것으로 예상되는데도 정부는 무리하게 그린벨트부터 풀었다. 한번 푼 그린벨트는 다시 묶이지 않는데도 말이다. 역대 정부 그린벨트 해제 내역 살펴보니 - 노무현 정부 주로 산업단지 조성 목적그린벨트는 서울시 도시계획법으로 1971년 7월 30일 처음 시행됐다. 당시 그린벨트 면적은 총 5397.11㎢다. 경기도가 1302㎢로 가장 넓게 지정됐고 경남도가 719㎢로 그 뒤를 이었다. 광역시 중에서는 대구시 418㎢, 부산시 389㎢ 순이다. 경기도는 당시 확장되는 서울의 과밀화를 예상해 폭넓게 지정됐다. 부산도 경남도와 합치면 1000㎢ 넘게 그린벨트로 지정됐다.서울과 부산이 향후 도심화가 가속화 될 것으로 봤기 때문이다. 정부는 그린벨트 지역 내에서 건축물의 신·증축, 용도 변경, 토지의 형질변경이나 토지분할 등의 행위를 제한했다. 시가지를 둘러싼 공원이나 미개발 녹지를 유지하기 위해서다.그린벨트는 지정 이후 30년 동안 한 차례도 해제되지 않았다. 1970년대 이후 국토 개발 산업이 가속화되는 상황에서 도심과밀화를 막는 거의 유일한 대책이었다. 그린벨트 해제는 대통령령에 따르도록 해 함부로 손댈 수 없도록 했다. 일종의 금기를 정한 것이다. 그러나 김대중 정부가 들어선 뒤 국토의 효율적인 개발 필요성이 제기되면서 2000년부터 그린벨트가 풀리기 시작했다. 최근까지 풀린 그린벨트의 비율은 초기 설정 면적의 27%에 달한다.국회 국토해양위원회 박수현 의원에 따르면, 김대중 정부 시절인 2000년부터 2002년까지 모두 781㎢의 그린벨트가 해제됐다. 전체의 14.5%다. 강원도 294㎢와 제주도 82㎢가 모두 해제됐고 충북도는 180㎢인 76.1%가 풀렸다. 그린벨트로 지정해봐야 별다른 실익이 없을 것으로 보이는 지역을 골라 대폭 푼 것이다.부산은 22.2%에 달하는 86㎢, 전남도도 23.4%인 87㎢가 해제됐다. 서울은 0.3%인 4510㎡ 해제에 그쳤다. 노무현 정부가 들어선 2003~2006년 사이에는 각 권역별로 그린벨트가 고루 해제됐다. 서울이 5.8%에 달하는 9.679㎢가 해제됐고 다른 여러 권역도 한 자리대에서 고루 풀렸다. 전북도는 전역인 225㎢가 해제됐고 경남도는 34.3%인 247.175㎢가 해제됐다.2008년 이후 현재까지인 이명박 정부는 전체 해제비율을 줄였다. 모두 75㎢인 1.4%만 해제됐다. 각 권역별로 고루 해제됐지만 특히 수도권 해제비율이 높다. 서울은 5.308㎢인 3.2%를, 경기도는 40.969㎢인 3.1%를 풀었다. 다른 권역은 모두 2.2%이하만 해제됐다. 산술적인 해제 비율로만 보면 이명박 정부가 그린벨트를 가장 잘 지킨 것으로 보인다.그러나 해제 목적을 보면 사정이 다르다. 노무현 정부가 해제한 그린벨트는 모두 22곳이다. 대부분 산업단지 조성이 목적이었다. 주거단지를 조성하는 것도 산업단지부터 만들고 인근에 출퇴근할 주민들을 위한 용도로 주택지구 조성을 곁들인 것이다. 주거단지 조성만을 목적으로 해제한 것은 울산시 남구 효천2지구와 광주시 동구 월남 도시개발사업 2곳뿐이다. 산업기능이 있는 도시 인근에 주거지역을 분산하기 위한 목적이 뚜렷했다. 그린벨트를 풀어 대규모 주택단지를 조성하겠다는 계획은 세우지 않았다.이명박 정부가 해제한 그린벨트 지역은 모두 62곳이다. 이 중 주택단지 조성을 목적으로 한 곳은 34곳, 54.8%다. 사실상 주택단지 조성이 목적이지만 물류단지나 유통단지 조성을 동반한 2곳을 제외한 수치다. 그린벨트 해제 목적의 절반 이상이 순수 주택단지 조성만을 목적으로 하고 있다. 주택단지 조성용 그린벨트 해제지역을 권역별로 보면 경기 15곳, 서울 7곳, 울산 4곳, 대구와 경남이 각 2곳 순이다. 광주, 대전, 충북, 인천은 각 1곳씩 해제됐다. 서울, 경기 등 수도권에 주택 지구를 집중 조성한 것이다.부족한 주택 공급량을 맞추기 위해서라고 보기도 어렵다. 2010년 초 ‘하우스푸어’란 단어가 본격 등장하고 부동산 경기 하강 움직임이 나타난 이후에도 주택단지 조성만을 목적으로 한 그린벨트 해제지역이 17곳이나 된다. 사업성이 불투명해지는데도 그린벨트 해제를 계속한 것이다. 특히 경기도와 서울은 제5회 지방선거를 한 달여 앞둔 2010년 4월 27일 주택지구 조성용도 그린벨트 6곳이 집중적으로 풀렸다.