[이코노미스트 원태영 기자]서울시가 문화재 주변 지역 등 개발 제한으로 활용하지 못한 용적률을 다른 곳에 팔 수 있는 ‘용적이양제’를 도입하기로 결정했다. 이 제도를 시행한 나라는 우리나라가 처음이 아닌데, 미국 뉴욕과 일본 도쿄가 벤치마킹의 대표적인 사례로 거론된다.

용적이양제를 이해하려면 용적률과 건폐율부터 알아야 한다. 용적률은 대지면적에 연면적의 비율을 말한다. 예를 들어 1000㎡ 넓이 땅에 용적률 500%를 적용하면 연면적이 5000㎡인 건축물을 지을 수 있다는 뜻이다. 쉽게 표현하면 바닥면적이 1000㎡인 건물을 5층 높이로 올릴 수 있다는 뜻이다. 하지만 건물을 지을때 건폐율도 따져야 한다.

건폐율은 대지면적 가운데 최대한 건축을 할 수 있는 면적을 나타내는 비율이다. 건폐율이 50%이면 1000㎡ 대지에 바닥면적이 500㎡인 건물을 세울 수 있다. 만약 건폐율 50%·용적률 200%의 규제를 받는 지역에 1000㎡ 대지를 보유했다면 바닥면적이 500㎡짜리 건물을 4층까지 올릴 수 있다는 계산이 나온다. 하지만 문화재 보호 등 특정 규제로 용적률을 100%까지만 사용했다면 대지 소유주 입장에서는 재산권을 모두 행사하지 못하는 불이익을 받을 수 있다. 용적이양제는 이 때 쓰지 못한 나머지 100%의 용적률을 일정한 대가를 받고 다른 사람이나 사업장에 넘길 수 있도록 하는 제도인 것이다.   

개발권양도제(TDR) 통해 공중권 사고 파는 미국

해외에서는 개발권양도제(TDR)란 명칭으로 운영되고 있다. TDR은 토지의 상부 공간을 별도의 재산으로 보는 ‘공중권’이 도입된 국가에서 활용하고 있는 제도다. 공중권이란 도시내 공지를 포함한 기존 건축물, 도로 등 현존하는 구조물의 상부공간에 대한 개발권리를 말한다. 미국 뉴욕, 일본 도쿄 등이 대표적이다. 

미국의 경우 TDR를 도입해 개발가능한 면적을 다른 건물이나 지역으로 이전해 사용 가능토록 한다. 즉 인근 저층건물의 공중권을 매입해 다른 건물을 용적률이 초과한 초고층 건물로 개발할 수 있는 것이다. 특히 TDR 은행을 통해 양도·양수 지역을 중재한다. 뉴욕 ‘서밋 원 밴더빌트’는 TDR을 통해 인근 그랜드센트럴터미널, 바워리세이빙 빌딩의 용적률을 이전받아 용적률 약 3000%의 93층 초고층 빌딩으로 개발됐다. 

뉴욕 그랜드센트럴 터미널의 공중권을 매입해 초고층 빌딩 건설에 성공한 ‘메트라이프’ 빌딩도 공중권을 활용한 대표적 사례다. 지난 1913년에 완공된 그랜드센트럴 터미널은 화강암 및 대리석 외관, 천장벽화 등의 건축적 가치와 역사적 의미를 가진 건축물이다. 하지만 1950년대 이후 교통수단 발달로 기차수요가 빠르게 감소하자 철거 위기에 직면했으나, 역사적 가치 보존과 뉴욕 시민들의 반대로 터미널을 유지하기로 결정했다. 이에 1954년 뉴욕시는 그랜드센트럴 터미널에 대해서 50층 규모의 공중권을 부여했고 이후 팬암빌딩이 이 공중권 일부를 매입해 1963년에 완공, 오픈 당시 상업용 오피스 건물 중 세계최고의 규모를 자랑했다.

뉴욕시는 미드타운을 특별용도지역으로 지정해 TDR을 시행하고 있으며, 역사적 건물의 보존과 더불어 뉴욕 미드타운의 랜드마크적 의미를 강화하는데 이를 활용하고 있다. 아울러 공중권 거래는 저층건물 소유주의 이익 보존과 더불 도시재생 및 공공시설 관리 방안으로도 활용되고 있다. 공공시설 개발로 손실을 입은 토지소유자들은 TDR제도를 통해 다른지역에서 보상을 받을 수 있는데, 뉴욕의 하이라인 공원(High Line Park)은 대표적인 도시재생 사례로 꼽힌다.

뉴욕시는 2005년 하이라인 지역을 특별지역으로 지정하고 고가철도 아래 토지소유주에게 인접지역의 개발권을 이양해 손실을 보상해줌으로써 갈등을 해결했다. 이후 2009년 고가철도는 하이라인 공원으로 재탄생했다.

TDR은 뉴욕시에서 가장 광범위하게 활용되고 있는데, LA·덴버·시애틀·워싱턴DC 등 다른 대도시에서도 활용되고 있다. LA의 경우 1975년부터 TDR프로그램이 등장했으며, 시애틀은 1985년에 시행, 역사적 건축물 보전·미술관 및 극장 운영 등의 목적으로 활용되고 있다. 특히 대도시의 공중권 가격은 지속적으로 상승하는 추세다. 조망권이 좋은 고층아파트 및 오피스 빌딩의 가치가 점차 높아지면서 공중권 매입에 대한 관심은 꾸준히 증가하고 있다. 초고층 건물의 건축비용은 상당한 규모가 지출되나, 완공 이후 랜드마크적 건물 위상과 조망권 확보 등에 힘입어 자산가치가 빠르게 증가하기 때문이다.

일본도 공공시설 유지보수에 필요한 재원확보를 위해 공중권을 활용하고 있다. JR(동일본 여객철도주식회사)은 도쿄역 개조 비용을 충원하기 위해 도쿄역 부지의 용적률을 매각했다. 일본은 도시계획법, 건축기준법을 개정한 특례용적률 적용지구 제도를 도입했다. 특례 지구로 지정된 지역내에서 건축부지의 지정 용적률 일부를 여러 건축물에 이전 가능토록 하고 있다. 

지난 1914년에 지어진 도쿄역과 도쿄스테이션 호텔은 본래 모습으로 복원하는 공사를 2007년에 시작하면서 필요한 비용을 충당하기 위해 도쿄역을 포함한 주변 오피스 지역(오테마치·마루노우치·유락초 지구)을 특례지구로 지정한 후 도쿄역 용적률을 인근 빌딩 등에 매각해 자원을 마련했다. 일본 도쿄의 ‘신마루노우치’ 빌딩(용적률 1760%)과 ‘그랑 도쿄’(용적률 1300%) 등 6개 빌딩도 문화재로 지정된 도쿄역의 용적률을 사들여 고층빌딩으로 지어졌다.

이해관계자간 갈등 해결할 방안으로도 주목

전문가들은 용적이양제 활용과 관련해 유연한 사고가 필요하다고 말한다. KB금융지주 경영연구소가 펴낸 보고서 ‘초고층개발과 건물보존이 동시에 가능한 공중권’에 따르면 TDR제도는 초고층 빌딩개발이 주요 목적이 아닌, 도심내 역사적 건축물을 보존하기 위해 마련된 제도로, 미국의 경우 공중권 매각을 통해 개발이익 뿐 아니라 공적 가치도 함께 추구할 수 있다는 점에서 긍정적인 평가를 받고 있다고 밝혔다.

가장 활발히 공중권 거래가 이뤄지는 뉴욕을 비롯해 주요 대도시에서 공중권 매각은 주로 공적 목적에서 활용된다. 시 입장에서는 역사적·문화적 공간을 보존하면서 이를 유지할 재원을 확보할 수 있으며, 저층건물 소유주 입장에서는 새로운 부동산 수익원으로 이용 가능하다. 일본에서도 역사적 건축물의 재개발 비용 확보 및 운영재원 마련 등을 위해 공중권 거래를 활용하고 있는 상황이다.

도심 재생 및 역사적 건축물 보존시 이해관계자간 갈등을 해결할 방안으로 공중권에 주목할 필요가 있다는 주장도 있다. KB금융지주 경영연구소 관계자는 “뉴욕의 하이라인 개발 당시에도 토지소유자 및 보존 지지자들 사이에서 갈등이 발생, 10여년의 기간동안 뉴욕시와 토지주·디벨로퍼·시민단체 등이 논의끝에 현재의 공원으로 탄생했다. 뉴욕시는 토지주에게 다른지역에 개발권을 제공하면서 손실을 보상했다”며 “재개발 사업이 지지부진한 곳이나 고밀도 개발이 필요한 지역의 용적률 거래를 통해 좀 더 효율적인 토지자원 관리 및 운영이 기대된다”고 밝혔다.

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