“현 시스템에선 조합을 일부 주민들이 마음대로 주무를 수밖에 없다. 타지에 거주하는 조합원 입장에선 카르텔이 생길 수밖에 없다고 본다.”한 서울시 내 재개발 조합원의 말이다. 현재 재건축, 재개발 등 도시정비사업에 대해 적용되는 ‘도시 및 주거환경정비법’(도정법)은 2003년 7월 강남 재건축 단지를 중심으로 서울 부동산이 본격적인 상승기에 접어들 무렵 시행됐다. 당시 도정법은 ‘부동산 안정화’를 위해 마련된 만큼, 규제를 강화하는 내용을 띄게 됐다. 엄격한 안전진단 통과, 조합임원 요건 등을 담은 조항들은 투기수요 유입과 난개발을 방지하고 정비구역 내 주민들의 결정권을 보호하기 위한 의도에서 포함됐다. 그러나 시행 20년을 맞은 현재 도정법은 100번이 넘는 개정에도 불구하고 ‘시대착오적’이라는 지적이 나오고 있다. 투기수요 유입과 난개발을 방지하는 등 좋은 취지로 내놓은 정책들이 실제로는 정비사업에 도움이 되지 않는 방식으로 작용하고 있다는 것이다. 소방차 출입 힘든 재개발, 소수가 사업독점애초 규제에 방점을 찍었던 도정법은 다른 국내 법규가 그렇듯 금지사항 이외에 모든 것을 허용하는 네거티브가 아닌, 정해진 요건을 갖춰야 하는 포지티브 형식을 띠고 있었다. 때문에 연이은 개정을 통해 이 같은 요건이 계속 증가하는 구조다. 2019년 시행된 도정법 제41조 개정안이 대표적이다. 현재까지 재건축, 재개발 사업에 적용되고 있는 제41조에 따르면, 3년 내 기간 동안 1년 이상 구역 내 거주해야 조합장으로 선출될 수 있다. 조합장으로 선출된 뒤에도 자격을 유지하기 위해서 관리처분계획 인가를 받을 때까지 구역 내 거주해야 한다. 이 같은 내용은 주로 재건축보다 재개발 구역에서 문제가 되고 있다. 재개발 요건을 채운 구역 대부분은 위기 시 소방차 진입도 어려운 좁은 길에 빈집이 많을 정도로 주거환경이 열악하다. 때문에 재개발 구역에 실거주하는 조합원은 소수에 불과한 것으로 알려졌다. 재건축에 비해 재개발 구역 조합장 중 유독 ‘지역 토박이’가 많은 이유다.정비사업이 일부 투자자들의 ‘손 바뀜’ 대상이 되기보다 원주민들의 주거환경을 개선하는 방안으로 진행되길 바라는 취지지만, 각종 부작용을 유발하고 있다는 비판이 나온다. 사업 초기부터 지역에 영향력을 행사하는 인사가 조합장이 되기 쉽고 조합장의 측근이 이사와 대의원 자리를 차지해 ‘거수기’ 역할을 하게 되는 사례가 많은 탓이다. 조합장과 측근들이 조합을 장기간 운영해오다가, 사업이 진행될수록 부동산 거래로 인해 유입된 새로운 조합원들이 조합운영방식을 문제 삼으면서 일명 ‘비상대책위원회(비대위)’가 생기고 내부 갈등이 커지는 원인이 되고 있다. 정치화된 부동산 정책, 현실화 필요한 부동산 전문가는 “타지에 사는 조합원 대부분은 투기꾼이든 실거주 수요이든 자기 생활을 하는 데 바빠 조합 일에 관심을 두기 힘들다”면서 “구역 내에 살지 않더라도 조합 이사로 나가 선출될 수는 있지만 회의에 참석하는 등의 수고에 비하면 소액의 거마비 정도 외에 따로 책정된 보수가 없어 참여가 저조한 상황”이라고 설명했다. 이 전문가는 “조합장 요건을 완화하면 더 우수한 조건을 갖춘 후보 중에 리더를 뽑을 수 있을 뿐 아니라 지역 내 카르텔을 견제할 수 있는 방법이 될 것”이라고 진단했다. 조합 집행부 문제와 관련해 이처럼 조합장이 될 수 있는 요건은 까다로운 데 비해 조합 내부에서 권한이 큰 대의원들은 별 규제 없이 자리를 유지할 수 있다는 것도 문제로 지적된다. 도정법 제46조에 따르면 대의원은 조합원의 10분의 1 이상으로 100명 이상 인원도 구성할 수 있게 돼 있다. 대의원 3분의 2 요구가 있을 시 조합장은 총회를 소집할 수도 있다. 대의원회는 도정법 및 지자체 조례 등에 따라 정비업체 계약 해제, 선관위 구성 권한 등을 행사하기도 한다.그러나 도정법 상 대의원 임기는 조합 정관에서 정하도록 하고 있다. 조합장과 이사, 감사 등 임원 임기는 “3년 이하의 범위에서 정관으로 정한다”고 명시하는 것과 대비되는 상황이다. 때문에 조합 정관에 따라 대의원에게 임기가 없는 경우도 있다. 한남뉴타운 3구역은 최근 조합에서 임기가 없는 대의원회에 임기를 도입하려는 시도를 하면서 일부 대의원과 조합원들이 조합장과 갈등을 빚기도 했다. 지난해 12월 시행된 도정법 개정안에 대해서도 일각에선 ‘시공사만 좋은 법’이라는 비판이 나온다. 이번 개정안 시행으로 인해 정비사업 조합이 시공사로부터 이주비, 이사비 등 시공과 직접적으로 관련 없는 특혜를 받을 수 없게 됐기 때문이다. 조합임원 등의 선임·선정 및 계약 체결 시 행위제한을 다루고 있는 도정법 제132조에서 이번에 신설된 2항은 건설업자가 시공자 선정 시 시공과 관련 없는 사항에 대한 금전이나 재산상 이익을 제안하지 못하도록 하고 있으며 여기엔 이주비뿐 아니라 재건축부담금 대납 등도 포함된다.한 정비업계 관계자는 “도정법 자체가 정치적으로 만들어진 데다 부동산 정책이 정치의 영역에 속해서 생기는 문제”라면서 “정비사업 역시 ‘사업’이므로 조합원 전체가 이익을 볼 수 있는 방향으로 정책이 바뀌어야 갈등이 덜 생기고 주택공급도 원활히 이뤄질 것”이라고 강조했다.

조합 결성부터 철거, 시공까지 재개발·재건축 즉 정비사업을 추진하는 데 조합원들의 투표로 당선된 조합장은 막강한 권력을 가진다. ‘정비사업 조합장이 되면 평생 먹고 살 돈을 번다.’, ‘3대가 덕을 쌓아야 정비사업 조합장을 할 수있다’는 말이 오래전부터 유행할 정도다.2일 업계에 따르면 조합장을 비롯해 조합 임원 등은 총회진행, 정비업체 등 각종 용역 선정부터 시공사 선정, 아파트 건축 시 자재 선정까지 수많은 이권을 결정한다. 그만큼 사업권을 따내기 위해 관련 업체들의 로비 유혹에 노출되기 쉽다. 특정 업체에 뒷돈을 받거나 특정 자재를 선정하기 위해 힘을 쓴 조합장들은 결국 구속에 이르기도 한다. 섀시, 음식물쓰레기 처리기 등이 이권 개입 수단 돼서울 동대문구의 한 재개발사업 조합장 A씨는 정비업체 선정 과정에서 담합을 통해 공정한 입찰을 방해했다는 혐의로 2020년 법원에서 징역 10개월을 선고받아 구속됐다. 서울 송파구의 한 재건축조합에서는 2015년 당시 조합장이 용역업체를 선정하는 대가로 1억5000만원의 뇌물을 수수한 혐의로 재판에 넘겨졌고, 징역 6년에 벌금 2억원 선고를 받았다. 또 해당 재건축 조합에서는 올해 4월 조합장·대의원·이사 선거에서 미리 기표한 투표용지로 바꾸는 부정행위를 저지른 혐의로 자문단장과 용역업체 대표가 불구속 기소됐다.정비업계에 따르면 조합장을 비롯한 조합 임원진이 월급과 공무처리비용을 제외한 철거, 각종 사업 입찰, 하도급업체 선정, 시공사 선정 과정에서 뇌물을 받거나 공금 횡령으로 소송전으로 넘어가는 사례가 적지 않다. 일반적으로 조합장, 조합 임원 등 조합 집행부를 결성할 때는 조합장과 가까운 사람들이 감사업무를 맡기 때문에 조합장과 함께 이권을 공유할 가능성도 크다. 또 아파트를 짓는 필수 자재인 섀시뿐 아니라 음식물쓰레기 처리기, 홈네트워크, 식탁 등 내부 마감재를 선정할 때 특정 업체를 지목하면서 설계 변경을 요구하는 경우도 빈번하다.대형건설사 관계자는 “총회 의결을 거쳐야 하는 사안이 아닐 경우 조합장이 특정 업체를 지목해서 계약을 하자고 강하게 밀어붙이는 정비 현장들이 종종 있다”며 “시공사 입장에서는 사업비에 큰 영향을 주지 않을 경우에는 되도록 수용하려고 하지만, 기존 대비 과도하게 값이 올라갈 경우 조합원 전체가 부담해야 하는 공사비 증가로 이어질 수밖에 없다”고 설명했다.정비업계 관계자는 “현재 도시정비법에 따르면 금품이나 향응을 제공했거나 제공받은 사람은 형사 처벌을 받도록 법적 근거가 마련돼있다”면서도 “경찰 조사를 받아 혐의가 나오면 재판에 들어가더라도 실제 처벌로 이어지는 경우는 많지 않은 것 같다”고 분석했다.실제 지난해 10월 기준 정비사업에서 위반행위로 적발한 사건 가운데 기소를 통해 벌금을 부과하는 경우는 2%에 그치는 것으로 집계됐다. 국회 국토교통위원회 소속 최인호 더불어민주당 의원이 국토교통부와 서울시로부터 받은 재개발·재건축 합동 실태점검 자료에 따르면 서울의 31개 사업장에서 603건의 위반행위가 적발됐다.단지별로는 ▲중구 신당8구역 재개발사업이 수사의뢰 5건 등 31건으로 가장 많았고 ▲잠실 미성크로바아파트 29건 ▲개포주공1단지 27건 ▲수색6구역 재개발사업 27건 ▲둔촌 주공아파트 27건 ▲이문3구역 재개발사업 25건 ▲한남3구역 재개발사업 25건 ▲잠실 진주아파트 25건 순으로 조사됐다.위반행위 처벌 결과를 보면 ▲시정명령(194건)과 행정지도(290건)가 484건으로 전체의 80%를 차지했고, ▲수사의뢰(76건)와 환수조치(39건)는 115건으로 19%에 불과했다. 특히 수사의뢰 76건 가운데 수사가 진행 중인 22건을 제외한 54건에 대해 서울시가 최종적으로 처분한 결과를 보면 기소 또는 약식기소로 벌금을 내는 경우는 12건으로 22%에 그쳤다. 서울에서 위반행위로 적발한 전체 603건 가운데 벌금 부과 사건은 2%에 불과한 수준이다.서울 서대문구에 위치한 재개발사업의 조합원이었던 J씨는 “조합장이 3명은 돼야 정비사업을 마무리 지을 수 있다는 우스갯소리가 있었는데 실제로 수년 전 조합장이 2번 바뀌고 나서 분양을 마쳤다”며 “정비사업 전문 관리 업체뿐 아니라 설계, 감리, 철거업체, 지장물 철거업체 등 관련 용역 업체들이 많기 때문에 조합에서 영향력이 있는 인물들이 이권이 개입할 여지가 많을 수밖에 없다”고 말했다. 정비사업 지연되면 운영비 늘어나건설업계에 따르면 과거에는 조합장과 조합 임원으로 선출되면 월급을 받는 방식으로 정비사업을 진행하는데 빨리 끝내면 그만큼 월급을 받을 수 없기 때문에 일부러 사업을 천천히 진행하는 경우도 있었다. 도시정비법상 총회 의결사항이 아닌 경우에 대의원회에서 의사 결정을 위해 여는 회의 역시 많이 개최하면 개최할수록 수당이 늘어나는 구조다.건설사 관계자는 “특히 서울 주요지역 정비사업지에서는 일명 ‘스타 조합장’이 탄생하기도 한다”며 “서울 반포의 한 정비사업 현장에서는 갈피를 못잡고 표류하던 사업을 한 조합장이 등단한 뒤 단기간에 분양으로 이끌면서 유능하다는 입소문이 돌았다”고 전했다. 그는 “정비사업이 지연되는 만큼 공사비 단가도 올라가는 상황에서 조합 운영비까지 소모하기 때문에 속도가 빠르면 빠를수록 비용 절감에 유리하다”며 “차라리 능숙한 조합장을 데려와서 빨리 사업을 마무리 짓는 만큼 인센티브를 주는 게 낫다고 생각하는 정비사업 조합들이 늘어난 것”이라고 덧붙였다.

지난 5월 20일 한남2재정비촉진구역(한남뉴타운 2구역)에서 세 번째 조합장이 탄생했다. 2021년 말 해당 재개발사업의 첫 리더였던 김성조 조합장이 해임 총회를 통해 물러난 지 불과 1년 반 만이다. 김 전 조합장의 남은 임기를 보궐선거를 통해 채웠던 이명화 조합장 또한 연임에 실패했기 때문이다. 일부 조합원들은 두 조합장들의 불통과 독단적인 업무처리 방식에 문제를 제기해왔다. 지난달 3일엔 조합원 102명이 이사회 회의록 허위 게시 혐의 등으로 이 조합장을 형사고소하기도 했다. 그럼에도 정기총회에서 조합장 선거를 예정대로 진행됐고, 결국 이 조합장은 세 명의 후보 중 2위를 차지해 상근이사로 재직 중인 홍경태 후보에게 자리를 내줬다. 2일 ‘이코노미스트’ 취재에 따르면 최근 이처럼 조합 집행부와 반대 조합원들 간 갈등으로 인해 조합장이 교체되는 사례가 일상화하고 있다. 과거에는 소유주들의 무관심이나 빠른 사업진행을 위한 의지로 어려웠던 일이 정보 공유, 부동산 경기 침체로 인해 빈번해지고 있는 것이다. 때문에 정비시장에서 ‘제왕적 조합장’이 득세했던 시대가 점차 저물고 있다는 분석이 나온다. 설계·감정평가 둘러싼 갈등, 조합장 교체로 조합 내부 갈등과 이에 따른 조합장 교체 현상은 주로 설계문제와 감정평가 결과 등을 두고 발생한다. 설계는 새로 탄생하는 단지의 품질을 결정하고 공급 가구 수, 완공 후 시세 등을 결정한다는 점에서 조합원들이 예민할 수밖에 없는 분야다. 특히 서울에선 사업시행계획 인가 뒤 시공사 선정 절차가 시작되면서 조합원 간 비상대책위원회가 설립되는 등 갈등이 표출되곤 한다. 통상 관리처분과 함께 정비사업의 ‘빅 이벤트’로 꼽히는 시공사 선정을 앞두고 조합원들이 설계와 조합운영의 투명성에 관심을 갖기 때문이다. 조합장 등 집행부가 특정 시공사나 업체에 특혜를 제공한다는 의혹 역시 이때 확산되는 경우가 많다. 감정평가에 대해선 주로 재개발 조합원들이 민감하게 반응한다. 대지지분은 물론 다세대·연립이나 다가구·단독주택, 상가부터 건물, 도로지분까지 각자가 보유한 부동산 종류가 매우 다양해 종전자산평가 직후 공정성에 불만을 표출하는 조합원들이 다수 발생할 수 있는 구조이기 때문이다. 한남2구역 갈등 역시 2021년 사업시행계획 인가 이후 시공사 선정을 앞둔 상태에서 당시 설계가 논란이 되며 처음 불거졌다. 통풍, 채광에 불리한 동 배치부터 설계업체 선정 과정 역시 공정하지 않다는 지적이 나오는 등 각종 의혹이 제기됐기 때문이다. 비슷한 사례로는 성수전략정비구역 제4지구가 있다. 지난 2월 일부 조합원이 결성한 ‘고급화·정상화 추진위원회’는 설계업체 선정 및 기존 설계상 타입 구성 문제로 이흥수 조합장 해임총회를 열어 안건을 가결시킨 바 있다. 2021년 한남3구역에서도 조합원 분양신청에 앞선 종전자산평가 결과를 둘러싸고 구역 내 아파트, 연립, 다가구 소유 조합원들이 일제히 조합에 대한 항의를 이어가기도 했다. 2019년 1군 건설사 3곳의 치열한 수주전으로 유명세를 탔던 한남3구역은 공사비만 2조원, 총 사업비 7조원 규모 ‘메가 재개발 사업’으로 조합원 수가 3880명인 만큼 이해관계 역시 복잡해 현재까지 갈등이 빈번하게 불거지고 있다.이미 세 번 연임하며 존재감을 과시했던 이수우 당시 조합장은 선거관리의 불공정성을 지적하며 선관위를 해산하는 등 강수를 두었으나 결국 11월 열린 조합장 선거에서 조창원 현 조합장에게 자리를 내줬다. 온라인 통한 집단행동, 여론 형성에 효과적한 부동산 전문가는 “예전에는 정비사업 조합원들이 생활에 바쁘고 정보를 찾아보기가 어려워 조합 일에 관여를 못했지만, 요즘은 모든 정보가 온라인을 통해 공유돼 조합원들이 조합 업무에 불만을 갖고 행동에 나서는 사례가 많아지고 있다”면서 “임원진이 옛날 방식으로 조합을 운영했다간 해임에 직면하기 쉽다”고 설명했다.현재 도시및주거환경정비법 및 시도조례에 따라 각 지자체는 조합별 용역업체선정 결과, 총회 의사록, 회계감사보고서 등을 온라인을 비롯한 방식으로 공개토록하고 있다. 서울시 소재 각 조합과 추진위는 정비사업 관리 플랫폼인 ‘정비사업 정보몽땅(옛 클린업시스템)’에 예산, 회계 장부도 올려야 한다. 해당 자료들은 조합원이면 누구나 접속해 확인할 수 있다.최근 조합원 등 소유주들은 이 같은 자료를 바탕으로 조합과 추진위의 업무진행과정을 확인할 수 있을 뿐 아니라 포털 카페 및 밴드, 오픈 카카오톡 등을 통해 의견을 나누고 결집하고 있다. 결국 조합 집행부를 교체하기 위해서는 ‘집단화’가 필요하다는 점에서 이 같은 모바일 채널의 역할이 크다. 동시에 자리를 지키려는 기존 조합장들의 반발도 만만치 않다. 조합장 자리에서 갖가지 공격을 받기 때문에 해임을 당하거나 연임에 실패하는 것 자체가 개인에게 불명예가 될 수 있기 때문이다. 성수4지구에선 해임된 조합장이 업무를 이어가며 물러나지 않아 조합원들이 법원에 직무정지 가처분 신청을 하기도 했다. 연봉과 성공보수 등 공식적 수입뿐 아니라 ‘비공식적 소득’과 권력도 조합장 자리를 얻기 위한 경쟁의 유인이 된다. 한 정비업계 관계자는 “조합 설립은 물론 추진위도 생기지 않은 추진준비위 단계부터 위원장에게 다수 업체가 접근해온다”며 “한번 그 자리를 맛본 뒤 놓기가 쉽겠나”라고 말했다. 기존 조합 집행부는 통상 ‘속도론’을 내걸어 빠른 사업진행을 원하는 조합원들의 마음을 움직이려 한다. 그러나 최근 공사비가 3.3㎡당 700만원 선으로 급등한 한편, 부동산 경기가 꺾이며 분양시장이 침체에 들어서자 손도론도 힘을 못 쓰는 분위기다. 오히려 시장이 정상화할 때까지 속도 조절을 하자는 주장이 힘이 실리고 있기 때문이다. 특히 집행부 교체 시도가 잦은 서울에서 조합장 해임이 더욱 앞당겨질 분위기다. 서울시가 오는 7월부터 사업시행계획 인가가 아닌 조합설립 인가를 받은 정비사업에서 시공사를 선정할 수 있도록 조례를 변경했기 때문이다. 이에 각 조합은 시공사로부터 자금을 미리 수혈 받고 사업속도를 높일 수 있게 된 반면, 정비사업 초기단계부터 조합원들의 관심도가 높아지며 ‘조기 갈등’을 예고하고 있다.