[김현아 가천대 사회정책대학원 초빙교수·정책평가연구원 연구위원·전 국회의원] 최근 서울의 집값 상승세가 다시 경제의 불안요소로 대두되고 있다. 그러나 지방 도시들에 대한 위기는 이보다 훨씬 심각하다. 집값 하락은 물론 ▲일자리 부재 ▲인구 감소 ▲공공 인프라 노후화 ▲고령화 ▲외국인으로 채워지는 노동시장 등 복합 위기 속에 ‘소멸’을 걱정해야 할 상황이다.

서울 인구는 실질적으로 감소하고 있지만 서울 부동산의 위력은 여전하다. 서울과 경계를 이루고 있는 경기도 도시들은 행정구역은 경기도에 속하지만 서울로 모여드는 사람들의 정착지가 된지 오래이다. 지방의 쇠퇴와 서울의 집값 문제는 늘 우리 곁에 있었던 문제였고 하루 이틀된 것도 아니다. 그런데 정부와 정치권의 관심이 과연 이 두 문제에 대하여 공정했는지는 모르겠다. 정책의 민감도는 서울 집값에 훨씬 높았고 우리의 노력과 정책의 초점은 늘 서울이 먼저였다. 최근 서울의 집값 상승세를 두고 혹자는 민주당 정권에서는 집값이 오른다는 신화가 다시 작동되는 것이라고 한다. 서울에서 재개발 재건축을 억제해서 생긴 공급부족이 문제라는 의견도 있다. 그런데 과연 모든 경기가 불경기인데 서울 집값만 오르는 이유가 단순히 공급이 부족해서일까? 오히려 지방의 쇠퇴를 막지 못한 결과는 아닐까?

‘똘똘한 한 채’ 열풍과 정책 부작용부터 해결해야

2024년말 한국은행이 집계한 광의통화(M2)는 전년 대비 6.4% 상승했고 최근까지도 꾸준히 증가하고 있다. 시중에 돈이 많이 풀려 있다는 것이다. 지금 서울의 집값 상승은 강남이나 용산 등 프라임 지역 아파트가 이끌고 있다. 서울 고가 주택이 상대적으로 안전한 투자처로 인식된 것이다. 특히 올해 7월부터 강화될 대출 규제를 피해 ‘규제 전에 돈을 끌어오려는 사람’까지 가세한 것 같다. 통계청 자료에 따르면, 2023년 말 기준 서울 주택의 16.6%가 비(非)서울 거주자의 소유다. 용산·강남·마포 등 프리미엄 지역은 외지인 보유 비율이 20%를 넘는다고 한다. 서울에서 아무리 주택공급을 늘려도 외지인들의 수요가 계속 늘어나면 공급은 무용지물이다.

서울 집값 문제가 반복되는 데는 정부의 조세 정책 탓도 있다. 공급규제 강화로 재개발‧재건축을 억제한 것도 문제지만, 다주택자에 대한 양도세 중과 정책이 야기한 ‘똘똘한 한 채’ 선호 현상도 크게 한몫했다. 다주택자를 범죄자로 낙인찍고 세금을 중과하자 자산가들은 여러 채의 지방주택을 처분하고 서울 고가 아파트에 집중하게 됐다. 지금의 양도세 중과는 보유 주택 수에 따라 적용되므로, 지방에서 여러 채를 보유한 경우보다 서울 한 채에서 양도차익을 얻는 것이 유리하다. 이는 서울 고가주택 쏠림 현상을 가속화하고 지방 주택시장을 더욱 위축시키는 결과를 초래한다.

이 문제는 단순한 대출 규제나 공급 확대만으로 해결되지 않는다. 대출규제는 오히려 현금자산이 많은 사람들에게 기회를 몰아주는 효과를 낳게 된다. 영혼까지 끌어 모아도 서울에서 집을 사는 것이 어려운 이들에게는 상대적 박탈감만 더 커질 뿐이다. 그래서 서울의 주택공급이나 대출규제 보다 정말 시급한 것은 거래세, 특히 양도차익에 대한 누진과세 구조를 재설계해서 ‘똘똘한 한 채’의 공식을 파괴하는 것이다. 보유 주택의 개수와 상관없이 1채의 주택을 보유했다 매각할 때라도 양도차액이 많으면 높은 세율을 적용하는 구조로 전환해야 하는 것이다.

지방이야 말로 메가시티 전환 시급

지난 총선에서 수도권의 핵심 이슈는 바로 ‘메가시티’였다. 서울 주변의 도시들을 서울로 편입시키겠다는 정치권의 공약이었다. 그러나 진정으로 메가시티 전략이 필요한 곳은 지방이다. ▲인구감소 ▲경제쇠퇴 ▲행정비용의 증가 등을 해결하기 위해서는 지방도시들의 행정구역을 재편하는 일이 시급하다.

지방대학도 맥을 같이 한다. 현재 지방 대학의 위기는 지방 쇠퇴의 상징이다. 학령인구 감소 속에서 학과 폐쇄와 학생 미충원 사태가 빈번해지며 2040년까지 지방 대학 절반 이상이 소멸할 것이라는 우려도 나오고 있다. 교수진의 수도권 이탈도 문제이다. 지방대학에서 아무리 훌륭한 교수들을 채용해도 이들은 오래 머물지 않고 수도권 대학으로 이동하고 있다. 가뜩이나 기업, 학생도 적은 지방대학이 더 이상 연구와 정책 싱크탱크로서의 역량을 감당하기 어려운 구조이다.

국내에서는 부산·울산·경남의 부울경 메가시티와 대구·경북 통합 등이 추진 중이지만, 아직 실행력이 부족하다. 성공하려면 단순한 행정 통합이 아니라 대학‧기업‧지방정부가 협력하는 혁신 플랫폼을 구축해야 한다. 그리고 이런 메가 시티 전략은 획일적이 아니라 지역별 특성에 맞는 차별화가 필요하다. 공항·철도·항만 등 인프라도 그저 권역별로로 하나씩 유치하는 것에서 끝나지 말고 기능을 특화하여 경쟁력을 갖추도록 해야 한다. 그러기 위해서는 행정체계는 통합, 도시공간은 압축(compact city)이 필요하다.

특히 지방 메가시티 전략은 대학을 포함하여 지역경제와 산업을 재구성하는 방향이어야 한다. 유럽의 리옹·툴루즈, 독일의 드레스덴·라이프치히는 대학과 연구소를 혁신 클러스터로 육성해 청년층과 기업을 유치하고 성공적인 재생 모델을 만들었다. 일본도 나고야·센다이 등에서 지역거점 국립대학 중심 도시전략을 추진 중이다.

아무리 기업과 공공기관을 이전해도 기관과 사람, 행정과 경제활동이 서로 시너지를 낼 수 없다면 지역균형발전정책의 효과는 밑 빠진 독에 물 붓기와 같다. 스마트 시티도 서울보다 지방에서 더 적극적으로 추진해야 한다. 인구 감소지역일수록 주요 공공기관과 인프라들을 권역별로 집중하고, 어디에서나 이용하기 쉽게 접근성을 높여 도시의 각종 비용을 최적화하는 ‘스마트 압축’이 필요하다. 새 정부가 풀어내야 할 주택‧도시 부동산 정책은 지방도시에 대한 일방적 시혜가 아니라 국가의 지속가능한 ‘생존’을 위한 수도권과 지방의 ‘상생’적 시각에서 다뤄야 한다. (다음편에 계속)

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