[최현선 명지대 행정학과 교수] 1983년에 도입된 한국의 공공기관 경영 평가 제도는 어느덧 불혹(不惑)의 나이가 됐다. 40년 넘게 지속돼 오면서 평가 지표 체계와 운영 방식에 잦은 개선이 있었지만, 근본적인 틀은 크게 변하지 않았다.

이 제도는 본래 공공기관에 경영 자율성을 보장하되 결과에 대한 책임을 묻는 장치를 통해 대국민 서비스를 향상시키겠다는 취지였다. 그러나 현실에서는 경영 평가가 정부의 공공기관 통제 수단으로 활용되고, 해마다 지표와 과제가 누적돼 평가를 위한 평가로 전락했다는 비판이 컸다. 

이재명 정부는 이러한 오래된 틀을 깨고자 공공기관 개혁에 팔을 걷어붙이고 있다. 핵심은 경영 평가 제도를 시대에 맞게 전면 개편하고, 기획재정부로 집중된 거버넌스(국정운영 방식)를 재설계하며, 이러한 개혁을 국민의 삶(민생) 개선과 직접 연결하는 것이다.

공공기관 개혁은 단순한 행정 효율화 작업이 아니다. 공공기관들은 전기·수도·교통 같은 필수 서비스를 저렴하게 제공하고, 안전망과 소비자 보호 등 다양한 공공 가치를 창출하며, 지역 경제에도 막대한 영향을 미친다. 무려 907조원의 수입·지출과 1096조원의 자산을 굴리는 330여 개 공공기관의 운영 성패는 국민 생활에 직결된다.

따라서 개혁의 궁극적 목표는 공공서비스의 품질 제고와 국민 신뢰 회복이다. 이하에서는 ▲40년 된 경영 평가 제도의 문제점과 개편 방향, ▲기획재정부 중심의 관리 구조 개혁 필요성, ▲공공기관 개혁과 민생의 연결 고리를 차례로 살펴본다.

경영평가, 숫자에서 사회적 가치로

“현재 공공기관 경영 평가를 간단히 표현하면 줄 세우기이다.”

한국의 공공기관 경영 평가 제도는 1983년 시작된 이래 40년간 큰 틀의 변화 없이 지속돼 왔다. 매년 모든 공기업·준정부기관을 일률적인 지표로 줄 세우고 등급을 매겨 성과급을 차등 지급하는 방식은 이제 한계에 봉착했다. 수치 중심의 평가로 인해 기관들은 눈앞의 점수 향상에 급급하고, 평가 대비를 위한 인력·비용 부담이 가중되어 본연의 혁신 노력은 뒷전이라는 지적이 나온다. 경영 평가의 목적과 수단이 전도돼, 평가 자체가 목적화되는 비효율이 발생하고 있다는 것이다. 

실제로 역대 정부마다 국정과제를 성과지표에 추가 반영하면서 평가 내용은 누적됐고, 법령 개정안을 통해 세세한 정책 사항을 평가에 넣으려는 움직임도 있었다. 그 결과 평가지표는 비대해지고 현장과 동떨어진 관료적 점검표로 변질되었다는 비판이 제기된다.

이재명 정부는 이러한 경직된 평가 체계를 정책 효과성과 지속가능성, 사회적 가치 중심으로 전환할 것으로 예상된다. 핵심은 공공기관의 다양한 특성과 본연의 공적 역할을 반영한 맞춤형 성과 평가로의 전환이다. 

현재처럼 서로 이질적인 기관들을 단일한 잣대로 평가하기보다는, 기관 유형별 미션에 부합하는 평가 모형을 설계하고 지표를 재구성하려는 것이다. 이를 위해 공공성과 효율성 간 균형을 도모하고 지속가능성 지표를 신설해 기관의 장기적 발전 기여도를 측정하도록 할 계획으로 판단된다.

가령 에너지 공기업이라면 단순 이익률이 아니라 에너지 전환 및 안정적 공급에 얼마나 이바지했는지, 금융 공기업이라면 포용적 금융 확대에 이바지했는지 등을 보는 식이다. 

또한 현행 '등급 매기기'식 평가를 탈피해 '컨설팅'형 평가로 바꾸는 방안도 추진된다. 평가 결과를 단순히 서열화하고 벌주기보다, 부족한 점을 채워주는 피드백과 컨설팅에 중점을 둬 실질적 개선을 유도하겠다는 것이다.

이를 뒷받침하기 위해 평가 전문 기관인 가칭 ‘공공기관 성과관리원’을 신설해 지표 설계, 평가 과정 관리와 평가자 교육까지 전담하게 하는 방안도 검토되고 있다. 

궁극적으로 경영평가를 “잘하면 성과급, 못하면 낙제”의 채점 도구가 아니라, 공공기관의 혁신과 역량 향상을 견인하는 제도로 재창조하려는 것이라고 볼 수 있다. 이러한 평가지표 대혁신은 국제적 추세와도 맥을 같이 한다. 경제협력개발기구(OECD)는 공공기관의 성과를 재무적 지표뿐 아니라 공공정책 목표 달성도와 사회적 가치 창출 측면에서 평가할 것을 권고하고 있다. 

실제로 독일·프랑스 등 사회민주주의 전통이 강한 나라들은 사회적 가치 지표를 성과 평가에 적극 반영해 추진력을 발휘하고 있다. 영국에서도 각 부처 산하 공공기관들에 대해 성과 계약(performance agreement)을 맺고 정책 효과를 모니터링하며, 단순한 숫자보다 서비스 품질과 국민 만족도를 중시하는 경향이 두드러진다.

선진국들은 공공기관 평가에 있어 재무 성과와 함께 공공서비스 효과, 지속가능성, 사회적 책임 등의 요소를 포괄적으로 고려하는 방향으로 나아가고 있다. 한국도 이러한 국제 흐름과 국민 기대에 부응해, 수치 경쟁식 평가를 공공가치 평가로 탈바꿈해야 할 시점이다.

물론 개편 과정에서 난관도 예상된다. 수십 년간 굳어진 평가 문화와 이해관계의 벽을 허물기 위해서는 법령 개정, 평가인력 재교육, 기관들의 인식 전환 등 넘어야 할 산이 많다. 이를 위해 지금이야말로 평가지표 체계부터 평가 결과 활용까지 전면 개편에 착수할 때이다.

기재부 그림자 걷어내기

한국 공공기관 운영 체계의 또 다른 고질적 문제는 기획재정부에 과도하게 집중된 통제 구조다. 현재 공공기관의 지정·해제, 예산·정원 통제, 임원 인사, 경영평가까지 폭넓은 권한이 기재부에 몰려 있다. 이 모든 사항을 심의·의결하는 공공기관운영위원회(공운위) 역시 기재부 장관 소속으로, 사실상 기재부가 안건을 작성하고 주도하는 구조다. 

이러한 중앙집권적 거버넌스는 효율성 측면에서 일관된 관리라는 장점도 있으나, 자칫하면 폐쇄적 관료 통제로 흐르기 쉽다.

실제로 현행 공운위는 기재부가 구성·운영 전반을 통제하면서, 민간위원들도 친(親)기재부 성향 인사들 위주로 구성돼 거수기로 전락했다는 비판이 오래전부터 제기되어 왔다. 국회 기획재정위원장까지 참석했던 2019년 공운위 토론회에서도 "공운위가 기재부의 거수기에 불과하다"는 지적과 함께 대대적인 개편 요구가 나왔다. 

새 정부는 이러한 지적에 공감하며, 공공기관 지배구조의 민주화와 분권화를 추진하고 있다. 우선 공운위의 위상과 소속을 재검토하여, 현행 기재부 산하에서 독립위원회로 격상하는 방안을 논의 중이다. 공운위를 특정 부처의 영향권에서 떼어냄으로써 정치적 중립성과 전문성을 높이자는 취지다.

공운위가 전체 공공기관의 최고 의사결정기구인 만큼, 한 부처의 이해관계와 관성에서 벗어나 정부 전체 관점에서 공공기관 운영 원칙을 세워야 한다는 것이다.

또한 공운위 구성의 다원화도 중요한 과제다. 기존에는 경제관료와 일부 학계 인사들이 위원 대부분을 차지해 왔으나, 앞으로는 노동계·소비자단체 등 다양한 이해관계자 대표의 참여를 대폭 확대해야 한다.

예컨대 노동조합, 시민단체가 추천하는 인사들을 민간위원으로 포함하고, 의제별로 인권·환경·노동 등의 시민위원회를 구성해 전문적 의견을 수렴하는 방안을 고려할 수 있다. 

이는 공공기관 운영에 현장 목소리와 사회적 가치를 반영하는 통로를 넓히기 위함이다. 실제로 “공운위가 사회적 가치 관련 시민 목소리를 운영에 반영하는 매개자 역할을 해야 한다”라는 제언이 있고, 새 정부도 방침과도 맞다고 판단된다.

무엇보다 기재부의 역할 재정립이 개혁의 핵심이다. 기재부는 국가 재정을 총괄하는 막중한 부처이지만, 그동안 공공기관 인사·예산·평가 등 지나치게 광범위한 관여로 비판을 받아왔다.

이는 주무 부처의 자율적 책임경영을 위축시키고, 공기업들이 정책 도구화되는 부작용을 낳았다. 앞으로는 기재부가 모든 것을 직접 틀어쥐기보다, 원칙과 기준을 제시하는 역할에 집중하고 세부 운영은 각 부처와 공공기관의 재량에 맡기는 방향으로 구조조정이 필요하다.

즉, 수직적 통제에서 수평적 협력 관계로 전환하여 공공기관의 자율과 책임경영을 확립하자는 것이다. 

이 부분에 대해 기재부 내부의 반발과 관성도 만만치 않겠으나, 한국형 거버넌스의 한계를 넘어서기 위해선 피할 수 없는 변화다.

해외 사례는 우리의 나아갈 길을 시사한다. 프랑스는 2004년 재정경제부 산하에 국유자산관리청(APE)을 설립해, 정부의 공기업 소유권 관리를 전문화했다. APE는 해당 공기업들의 임원 임명, 기관장 경영계약, 성과평가, 재무공시 등을 통합 관리하며, 일반 행정조직과 분리된 전문기관으로 운영된다.

이는 국가가 주인으로서의 역할(국가주주)을 효율적으로 수행하면서도, 개별 부처의 정치적 입김을 차단하는 효과를 거두고 있다. 한국도 공운위를 장차 이런 독립된 소유권 관리기구로 개편하는 방안을 고려할 수 있다. 

영국은 공공기관 거버넌스에서 내각사무처(Cabinet Office)와 재무부가 파트너십을 이루는 구조로 유명하다. 내각사무처는 총리를 보좌하며 정부 운영을 총괄하는 정부의 본사 역할을 하는데, 재무부(HM Treasury)와 협력하여 각 부처 산하 공공기관의 성과와 효율을 점검하고 개선을 주도한다.

또한 영국은 공직 인사에서 정치적 중립성을 확보하기 위해 공직임명위원회(Commissioner for Public Appointments)가 장관 및 공공기관 임원 인사를 독립적으로 감시·규제하는 전통이 있다. 이처럼 권한을 분산하고 전문기구를 통한 투명성을 높이는 장치를 통해, 영국은 공공부문의 견제와 균형을 유지하고 있다.

결국 한국도 공공기관 관리 구조를 한 부처의 집중 통제에서 벗어나 보다 개방적이고 전문적인 거버넌스로 업그레이드해야 한다. 기재부는 대주주의 역할에 충실하면서, 일상적 경영은 각 기관 이사회와 주무부처에 맡겨 이중 규제를 완화할 필요가 있다.

최근 국민제안으로까지 “공운위를 독립 행정위원회로 재편”하고 국가소유권 행사의 민주성과 전문성을 강화하자는 목소리가 나온 것은 이러한 시대적 요구를 반영한다. 공공기관 운영의 투명한 견제 장치를 마련하면서 동시에 자율성을 높여야만, 공기업들이 스스로 혁신하고 책임지는 문화가 자리잡을 수 있을 것이다.

개혁과 민생의 연결고리: 국민이 체감하는 변화

공공기관 개혁을 논하는 궁극적인 이유는 국민 삶에 영향 때문이다. 공공기관들은 우리 생활 곳곳에 파고들어 있다. 발전·에너지 공기업의 정책 결정은 전기료와 가스료로, 교통·SOC 공기업의 효율성은 도로·철도 서비스로, 금융·주택 공기업의 성과는 대출금리와 주거안정으로 연결된다.

다시 말해, 공공기관의 성패는 국민 개개인의 주머니 사정과 삶의 질에 실질적 파급효과를 미친다. 그렇기에 이재명 정부는 공공기관 개혁을 민생 개혁의 중요한 축으로 내세운다. 

경영 평가 개편은 민생과 직결된다. 예를 들어 과거 경영 평가에서는 비용 절감을 위해 인력 감축이나 서비스 축소도 좋은 점수로 인정받는 경우가 있었다. 그러나 그런 방식의 효율성 추구는 오히려 국민 불편을 초래하고 장기적으로 더 큰 사회적 비용을 유발할 수 있다. 이제는 정책 효과성과 서비스 품질을 평가 중심에 놓음으로써, 공공기관들이 국민 편익을 높이는 방향으로 노력하도록 유도해야 한다.

경영평가에 사회적 가치 지표를 강화하는 것은 단순한 구호가 아니다. 일자리 창출, 안전사고 예방, 환경 보호, 취약계층 지원 등 공공기관이 수행하는 사회적 책무들이 평가받고 보상받아야만, 기관들도 이에 충실할 유인이 생긴다. 

실제로 문재인 정부 시절 경영평가에 사회적 가치 비중을 대폭 확대하자 공공기관들의 관련 사업이 활발해졌던 바 있다. 반대로 최근 사회적 가치 배점을 다시 축소하는 결정이 내려지자 그런 노력들이 후퇴할까 우려하는 목소리도 있다. 새 정부의 개혁안은 사회적 가치와 지속가능성을 핵심 평가축으로 삼아, 평가제도가 국민 눈높이에 부합하도록 바로잡겠다는 것이다. 

거버넌스 구조 개선은 공공서비스의 지역 균형발전과 품질 향상으로 이어질 전망이다. 그간 기재부 중심의 일률적 통제 아래에서 많은 공공기관들이 천편일률적 경영을 강요받았다면, 이제는 각 기관이 현장 상황에 맞게 창의적 해결책을 모색할 자율성이 커질 것이다. 이는 지역 특성에 맞는 공공서비스 제공을 촉진하고, 현장의 목소리가 경영에 반영되는 분권형 혁신을 가능케 한다.

예컨대 지방에 위치한 A공사는 그 지역 주민 필요에 특화된 사업을 개발하려 해도, 중앙부처 지침에 얽매이면 추진이 어려웠다. 그러나 자율성이 확대되면 지역사회와 협력하여 맞춤형 서비스를 펼칠 수 있게 된다. 이는 곧 지역 균형발전과 공공서비스 접근성 제고로 이어진다. 

또한 이사회 중심 경영과 외부 견제를 통해 방만 경영을 예방하면, 공기업 부채누적이나 부조리로 인한 국민 부담도 줄어든다. 공공기관 개혁은 국민 세금의 효율적 사용과도 맞닿아 있어, 재정 건전성 확보를 통해 장기적으로 민생경제 안정에 기여할 수 있다.

무엇보다 중요한 것은 신뢰 회복이다. 공공기관에 대한 국민 신뢰는 한때 반복된 ‘방만경영’ 논란과 잦은 낙하산 인사 등으로 많이 훼손됐다. 그러나 공공기관이 없으면 안 될 소중한 존재임도 분명하다. 국민이 체감할 수 있는 변화, 즉 서비스 개선과 경영 투명성 제고를 이끌어낸다면 공공기관에 대한 인식 전환이 가능하다. 

새정부의 개혁이 성과 위주의 숫자 놀음이나 권한 다툼에 그치지 않고, 궁극적으로 “국민 삶을 실질적으로 개선하는 공공기관 만들기”로 귀결되어야 하는 이유다.

실제로 정책 제언자들은 “공공기관 공공성을 강화하는 것이 대한민국 민생을 활성화하는 길”이라고 강조한다. SOC·에너지·복지 등 광범위한 분야에서 공공기관이 직접 서비스 공급을 책임지는 현실에서, 이들의 공공성이 곧 국민 생활안전판이기 때문이다. 개혁을 통해 공공기관이 본연의 책무를 다하고 국민이 그 효과를 피부로 느낄 때, 비로소 공공기관과 국민 간의 신뢰의 선순환이 시작될 것이다.

지속가능한 개혁을 위해

이재명 정부의 공공기관 개혁 구상은 낡은 제도를 혁신하여 국민에게 봉사하는 공공기관을 만들겠다는 야심찬 계획이다. 40년 묵은 경영평가 틀을 과감히 바꾸고, 기재부 일변도의 관리구조를 현대적으로 재편하며, 그 모든 변화를 국민 삶의 질 향상과 연결 짓겠다는 방향성은 타당하고 시의적절하다. 

물론 개혁의 길은 멀고도 험하다. 수십 년 간 누적된 관행과 기득권의 저항, 단기 성과를 내기 어려운 구조조정의 특성 등 현실적인 난제가 산적해 있다. 그러나 공공기관의 존재 이유는 국민임을 상기한다면, 어떠한 어려움이 있더라도 개혁을 지속해야 할 당위는 분명하다. 중요한 것은 일관성과 지속성이다.

공공기관 개혁은 한 번에 끝나는 이벤트가 아니라, 꾸준한 개선 노력의 프로세스다. 정부가 바뀔 때마다 방향을 흔들지 않고, OECD 등 국제기준과 국민 체감을 모두 고려한 중장기 로드맵을 따라가는 것이 필요하다. 또한 개혁 과정에서 노동자와 국민의 참여를 보장하여 현장의 지지를 얻어내는 것도 성공의 열쇠다. 

“국민이 참여하고, 국민에게 투명한 제도로 개혁되어야 한다.” 시민의 참여와 감시가 뒷받침될 때 개혁 조치들이 현장에서 제대로 안착하고 연착륙할 수 있다. 개혁의 결실로 공공기관들이 국민의 신뢰를 받는 진정한 공복(公僕)으로 거듭나 있기를 기대해 본다. 공공기관 개혁이야말로 대한민국 공공부문의 지속가능성을 결정짓는 중요한 시험대다.

불혹을 넘은 제도를 과감히 혁신하고, 민생에 실질적 변화를 가져오는 구조개혁을 이뤄낼 때, 국민들은 체감하게 될 것이다. “아, 공기업이 정말 우리를 위해 달라졌구나.” 정부와 공공기관, 그리고 국민이 함께 그 변화를 만들어갈 때다.

필자는 미국 서던 캘리포니아 대학교(USC)에서 정책학 박사학위를 수여 받았다. 미국 노스 플로리다대에서 교수 생활을 했고, 현재 명지대 행정학과 교수로 재직 중이다. 대통령 직속 정책기획위원회 위원, 국무조정실의 정부업무평가 전문위원, 행정안전부 정부혁신 평가단 등을 역임한 행정·정책 전문가다 현재는 한국국정관리학회 회장 및 한국행정학회, 한국정책학회에 활동 중이다.

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