전문가도 어려워 성공확률 불가… 서민 울리는 허술한 법 개정도 문제

아파트 가격이 급등하다 보니 역세권 아파트를 시세보다 저렴하게 분양한다는 현수막 등 소비자를 현혹하는 광고가 넘쳐난다. 부동산 피해 사고로 말도 많고 탈도 많고 소송도 많은 지역주택조합(이하 지주택) 이야기다.

조합이라는 이름을 쓰다 보니 일반인들은 지주택에 조합원으로 가입하는 것을 재건축조합이나 재개발조합처럼 생각하기 쉬운데, 지주택은 이들 조합과는 전혀 다르다. 재건축이나 재개발은 이미 토지와 건물을 대부분 확보한 상태에서 진행되는 정비사업이므로, 만일 사업이 지연되더라도 조합원이 치명적인 손해를 보지는 않는다. 그러나 조합원 모집단계에 있는 지주택은 토지를 취득한 것도 아니고, 인허가 절차가 진행되는 것도 아니어서 성공 확률은 10~20%로 매우 낮다. 나머지 사업장은 횡령과 배임, 인허가 문제 등 다양한 이유로 사업이 지지부진하거나 법원에 다양한 양태로 소송이 진행 중이다.

지주택은 조합원을 모아 조합을 구성하고 조합원들로부터 조합 분담금을 걷어 토지를 매입해 지구단위계획을 통과하고 지자체의 사업승인을 받아 아파트를 짓고, 일반분양까지 해서 수익을 내는 구조이다. 그러나 아파트 개발사업을 ‘업’으로 하는 시행사도 쉽지 않은 일련의 과정을, 부동산개발과 무관한 비전문가로 구성된 조합장과 조합원이 성공적으로 사업을 수행한다는 것은 매우 어려운 일이다. 토지매입·인허가·시공 등의 과정에서 조합이 아파트 부지를 매입하는 데 실패하거나, 아파트건축사업승인을 받지 못하거나, 시공사를 구하지 못해 지주택 사업이 난항에 빠지는 경우가 대부분이다.

지주택은 무주택이거나 주거전용면적 85㎡ 이하 1채 소유자인 세대주가 내 집을 마련하기 위해 결성하는 조합으로, 일정한 자격요건을 갖춘 조합원에게 청약통장 가입여부와 관계없이 주택을 공급한다. 지역주택조합은 조합원 모집 신고 시에 주택 건설 대지의 50% 이상에 해당하는 토지사용권원(토지사용승락서)을 확보해야 하고, 조합설립 인가를 받으려면 토지사용권원의 80% 이상 외에도 토지소유권 15% 이상을 확보해야 한다. 사업계획승인을 받으려면 토지 소유권 95% 이상 확보하고, 조합원 50% 이상을 확보(건립 예정 가구수) 해야 한다.

주택조합제도는 내 집 마련의 기회를 확대하기 위해 청약저축과 관계없이 일정한 지역이나 직장을 단위로 조합을 설립해 주택을 공급받을 수 있는 제도다. 그러나 주택조합제도는 그동안 편법분양, 투기 조장의 사회적 폐해를 낳고, 시공사 부도와 사업 지연으로 인해 조합원들에게 큰 피해를 주었다.

주택조합의 아파트 분양계약은 일반 아파트를 분양 받는 것과는 전혀 다른 계약으로, 주택조합에 조합원으로 가입하는 것이다. 주택조합은 아직 본격적인 사업승인을 받지 않은 상태로, 사업을 추진하는 과정에서 수많은 난관이 놓여 있으며, 지주택이 제대로 사업추진을 해 사업승인을 받고 아파트를 건설해 사용승인을 받을 수 있는지 등 모든 것이 불확실하다.

지주택 사업은 집을 지으려는 무주택 가구주들이 조합을 결성해 토지를 매입하고 건축비를 부담해 직접 개발하는 방식이다. 따라서 시행사 이윤이 없고, 분양을 위한 마케팅 비용이 적게 발생해 건설사들이 개발·분양하는 아파트에 비해 분양가가 저렴하다. 이와 같은 지주택 사업이 성공하기 위해서는 수많은 단계를 충족해야 한다. 그러나 비전문가로 구성된 조합이 사업완결에 이르는 조건을 모두 충족시키는 것은 불가능에 가깝다. 즉 토지를 확보하고 조합원을 모집하고, 인허가를 거치고, 시공사를 선정하고, 일반분양까지 문제 없이 완결하는 것은 시행사조차도 장기에 걸쳐 수많은 시행착오를 거쳐야 가능한 일이다.

주택사업을 진행하는 데 필요한 금액은 조합원들이 내는 분담금으로 충당하는데, 시간이 지날수록 운영비는 소진되고 공사비는 높아지고, 땅값도 비싸진다. 따라서 조합원들이 낸 분담금만으로는 자금이 부족해지고, 부족한 자금을 채우기 위해서는 결국 조합원들이 추가로 분담금을 내게 되는 등 불확실한 사업에 지속해서 자금을 투입하게 된다. 반복되는 추가 분담금 요구는 처음 조합을 선택했던 이유인 ‘저렴한 분양가’라는 장점이 희석돼 조합원들은 오랜 기간 스트레스에 시달려 지역주택조합 탈퇴를 고민하게 된다. 그러다가 사업시행사인 조합의 운영 비리나 토지 매입 지연, 대행사·조합·시공사 간 유착관계가 형성되거나 비리 가능성 등의 문제가 발생하면 남은 희망마저 사라지게 된다.

조합원의 재산권을 보호하고, 사업 추진의 투명성과 안정성을 제고하기 위해 2020년 1월 개정된 주택법은 주택조합 설립인가 요건 강화, 조합원 모집 시 설명 의무 부여, 과장 광고 제한, 장시간 사업 지연 시 해산 절차 등을 강화했지만 여전히 지주택과 관련해 다양한 민원이 끊이지 않고 있다.

지주택은 법으로 인정된 제도로, 사업이 성공하기만 한다면 정말 이상적인 방법이지만 모든 책임이 조합원에게 있어 불확실성과 위험이 매우 크다. 국토교통부와 지방자치단체는 지주택의 실패 사례를 분석해 그 원인을 검토하고 실질적인 대책을 마련해야한다. 그 동안 이 제도는 서민들에게 수많은 피해를 주어왔고, 앞으로도 계속해서 피해를 줄 가능성이 남아있기 때문이다.

※ 필자는 건국대 부동산대학원 글로벌 프롭테크 전공 주임교수로 고령화와 관련한 사회 현상을 연구하고 있다. 국토교통부 국토정책위원회, 행정안전부 지방세 과세포럼, 서울시 지방토지수용위원회에서 자문 위원으로도 활동하고 있다. 저서로는 [노인주택 파노라마], [지방소멸 어디까지 왔나], [생활 속의 부동산 13강] 등이 있다.

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