[김현아 가천대 사회정책대학원 초빙교수·정책평가연구원 연구위원·전 국회의원] 모든 건축물이나 구축물을 지하화하는 데는 생각보다 큰 비용이 소요된다. 지하공사는 지상공사에 비해, ▲굴착 ▲지하수 처리 ▲지반 보강 등 추가적인 공정이 필요할 뿐만 아니라 공사 기간이 길기 때문이다. 비용을 다 지불하면서 각종 도시개발을 추진한다면 아마 이를 감내할 수 있는 도시나 지자체가 그리 많지 않을 것이다. 그래서 민간 자본을 유치하는 것이고 제도와 행정으로 사업비를 조달하는 방법을 모색하게 된다.

때로는 주민들이나 환경단체의 반대로 사업이 지연되기도 하지만, 갈등을 해결하는 방법은 정치적 역량에 달렸다. 세계 주요 도시들의 사례를 보면 철도 지하화 사업의 가장 일반적인 자금조달 방식은 민간자금 유치다. 철도 지하화로 새롭게 조성되는 지상 부지의 개발권과 개발 후 이용권으로 수익을 담보하는 구조다. 지하 공사비가 많이 들수록 민간사업자는 고밀개발을 요구하게 될 것이다. 공원이나 주차장 등의 공공 공간 확보는 뒷전으로 밀리기 쉽다. 그래서 이경우 공공부문은 행정과 계획에 관여하며 일부 자금을 넣는 민-관협력방식(PPP, Public-Private Partnership)을 취하기도 한다. 그러나 민-관 협력 방식이 성공적으로 추진되기 위해서는 세밀한 부분까지 챙겨야 한다. 공공성 확보와 민간사업자의 과도한 이익 추구 사이에서 적절한 균형 찾기의 열쇠는 결국 공공(정부)이 쥐고 있기 때문이다.

철도 지하화 사업 관련 민관협력 방식의 디테일을 살펴볼 수 있는 몇 가지 사례를 살펴보고자 한다.

이중 수익 모델: 철도회사의 도시개발 전략

일본 오사카의 ‘우메다 화물선 지하화 프로젝트’는 가장 일반적인 공공-민간 협력 사업(PPP) 중 하나로 꼽힌다. 이 프로젝트는 오사카역 인근 지상 철도를 지하화한 뒤 철도 부지를 재개발해 상업시설 및 오피스 공간으로 활용한 것이다. 정부는 JR서일본이라는 철도 운영 회사와 민간 부동산 개발사 등 민간 투자사들이 철도 부지 상부 개발을 통해 수익을 창출할 수 있도록 했다. 높이 제한이나 용적률 등 다양한 도시계획 규제를 완화하고 그곳의 개발을 허용한 것이다. 그 수익으로 지하화 공사비용을 충당하게 했다. 일부 재정 투입이나 세금 감면 등과 같은 혜택은 사업 이익에 비해 투자 비용이 더 클 때 공공 부분이 민간사업자에게 제공하는 수익 보정 방식이다.

특이한 점이 있다면 일본의 철도 지하화 사업은 사철(私鐵)이라 불리는 민간 철도 회사들의 역할이 컸다는 점이다. 일본의 사철들은 철도 지하화 사업을 통해 여러 가지 경제적, 경영적 이점을 얻을 수 있었다. 특히 우메다 화물선 지하화와 같은 프로젝트는 단순한 철도 시설 개선이 아니라 철도 회사들에 도시 개발과 부동산 사업의 기회를 제공하는 중요한 수단이 됐다. 원래 일본 사철 회사들은 단순한 철도 운영에만 의존하지 않고 부동산 개발과 연계된 사업 모델을 적극적으로 활용해 왔다. 철도 지하화로 인해 기존 철도 노선이 차지했던 지상 공간을 개발하면 그곳에 ▲백화점 ▲쇼핑몰 ▲오피스빌딩 ▲호텔 ▲주거 단지 등 다양한 부동산 사업을 할 수 있는데 이는 기존의 철도 수익(승객 운송) 외에 부동산 임대 및 판매 수익을 추가로 창출하는 효과를 볼 수 있기 때문이다. 비슷한 이유로 다른 도시들의 경우에도 철도 지하화 사업에는 철도운영주체(공사 등)들의 참여하는 경우가 많다.

철도 위에 초고층 빌딩 건축, 허드슨 야드의 해법
 
최근 많은 사람들에게 관심을 받는 미국 뉴욕 ‘허드슨 야드(Hudson Yards) 프로젝트’는 허드슨 강변에 낙후된 철도 역사와 주차장, 공터가 있던 곳을 민간과 공공이 협력해 대규모 복합개발을 이뤄낸 대표적 사례다. 뉴욕시가 설립한 허드슨 야드 개발 공사, 허드슨 야드 기반 시설 공사가 마스터플랜 수립과 기반 시설 투자 등을 총괄했다. 민간사업자는 체인 릴레이티드 컴퍼니스가 참여해 11만3057m2(3만4200평) 부지에 ▲오피스 ▲아파트 ▲호텔 ▲판매 ▲공연예술센터 등 16개 초고층 타워와 광장, 공원 길이 들어서는 총사업비 약 250억달러(약 35조원)의 사업이다. 당연히 민간의 참여가 절실했다.

이 프로젝트는 철도 차량기지의 운영을 지속하면서 그 위에 건축물을 세우는 첨단 건설 공법을 활용했다. 선로 위에 거대한 플랫폼을 설치해 그 위에 건축물을 세우는 방식이다. 선로 사이사이에 파일(pile)을 설치하고 그 위에 구조물을 지지하는 기초를 구축해 건축물의 하중을 분산시키는 공법인데 장기간 철도 운영을 중단하지 않고 공사를 할 수 있어서 주목을 받았다. 땅값이 비싼 뉴욕에서 이 프로젝트는 제한된 공간을 효율적으로 활용하고 기존 인프라와 조화를 이뤄 도시의 새로운 랜드마크가 됐다. 주목할 점은 첨단기술 이외에도 다양한 정책과 제도가 사용됐다는 것이다.

대표적으로 개발권 양도(TDR) 제도가 있다. 뉴욕시는 허드슨 야드 지역의 개발을 촉진하기 위해 특정 구역의 개발 밀도를 높일 수 있도록 밀도가 낮은 토지의 개발권을 인접한 부지로 이전하는 TDR 프로그램을 도입했다. 이를 통해 개발자들은 추가적인 건축 용적률을 확보(최대 3300%)할 수 있었다. 이는 프로젝트의 경제적 타당성을 높이고 지역 개발을 활성화하는 데 기여하게 됐다. 서울시가 올해 하반기부터 시행하겠다고 밝힌 용적이양제도와 유사한 방식이다. 물론 뉴욕시는 추가 용적률을 허용하고 그에 상응하는 저렴한 주택과 임대주택, 공원 등을 확보하기도 했다.

꼼꼼하고 주도적인 공공의 역할, 선투자와 개발이익 환수

프랑스 파리 ‘리브고슈 프로젝트 (Paris Rive Gauche Project)’ 는 파리의 철도 차량기지(오스테를리츠역 주변)를 지하화하고, 상부에 주거·업무·문화 공간을 조성한 사업이다. 지하화 후 개발될 상부 부지를 미리 판매해 초기 자금을 확보한 뒤 개발 이후 토지 가치 상승에 따른 개발 이익의 일부를 추가로 공공이 환수한 사례다. 추가 이익은 대부분 이 지역의 인프라 조성에 재투자 되도록 설계됐다. 단순히 개발권만 판매하는 것이 아니라 지하화 후 부동산 가치 상승을 예상하고 사후 조치까지 염두에 둔 것이다. 이런 사례들은 철도 지하화 사업을 도시계획과 연계함은 물론 장기적 관점으로 가치 상승((LVC, Land Value Capture)을 예측하고 이를 사업비용으로 관리 활용하는 것이다.

철도 지하화를 단순 교통 프로젝트가 아니라 도시개발과 연계된 장기적인 공공투자로 인식한 사례들은 더 있다. 독일의 슈투트가르트 21 프로젝트이다. 이는 도시 공간을 재구성하는 장기적인 계획이었다. 사업 주체는 독일 연방정부, 바덴뷔르템베르크 주정부, 슈투트가르트시 정부, 그리고 독일철도회사(Deutsche Bahn)가 공동으로 추진했다. ▲철도기지의 구조를 개선해 열차의 속도를 높이는 철도 현대화 사업 ▲유럽 주요 고속철도 노선(파리-브라티슬라바)을 연결하는 허브로의 개발 ▲기존의 터미널 역을 지하로 옮겨 십자형 직통형 역으로 전환 ▲16개의 기존 노선을 8개의 지하 노선으로 통합 ▲새로운 지하 연결망 구축 등 유럽 내 주요 철도노선의 현대화와 효율화를 포함하는 도시 전체의 철도 인프라 개선 계획을 담고 있다. 그래서 이 프로젝트는 공공이 먼저 주체적으로 인프라 투자에 나섰고 민간투자는 도시개발 분야 등에서만 진행이 됐다.

철도 지하화, 명분과 실리를 어떻게 맞출 것인가

아직 밑그림에 불과한 우리나라의 철도 지하화 사업들은 앞으로 다양한 접근을 통해 큰 비용이 드는 문제를 감내해야 할 것이다. 그렇지만 앞에서 살펴본 바와 같이 단순히 철도만 지하화하고 그 상부에 주택이나 공원을 확보하는 것을 넘어 도시의 특색에 따라 도시 인프라를 재편하는 계기가 되면 좋겠다. 도시계획 규제를 완화한다는 것은 엄청난 일이다. 그래서 명분도 명확해야 하고 공공의 이익도 분명해야 한다. 정치의 힘은 바로 그런 것이다. 비용을 제도와 정책, 그리고 지혜로 감내하는 것이다.

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