[이코노미스트 이병희 기자] 서울시가 지난 2월 송파구 잠실동, 강남구 삼성·대치·청담동 등 국제교류복합지구(GBC) 인근 아파트 291곳에 대한 토지거래허가구역 지정(토허제)을 해제했다. 그동안 서울, 특히 강남 지역을 중심으로 집값이 급등하는 문제를 억누르기 위해 서울시는 특정 지역에 한해 토허제를 시행했는데, 이 규제를 푼 것이다. 하지만 토허제 시행 기간에도 규제 대상 지역 집값은 계속 상승했고 규제를 해제한 이후 부동산 가격이 다시 들썩이면서 실효성 논란이 불거지고 있다.

토허제란 일정 규모 이상의 주택·상가·토지 등을 거래할 때 관할 구청장의 허가를 받도록 한 제도를 말한다. 직접 거주하거나 상가를 운영하려는 목적이 아니면 해당 지역 부동산을 매수할 수 없다.

현재 서울 시내 토허제 구역으로 지정된 곳은 압구정동(강남구)·여의도동(영등포구)·목동(양천구)·성수동(성동구) 등 주요 재건축·재개발 단지(4.58㎢)를 포함해 신속통합기획 및 공공 재개발 후보지(7.75㎢) 등이 있다. 여기에 이번에 규제 대상에서 제외된 국제교류복합지구 일대(14.4㎢)가 포함된다. 이른바 ‘잠삼대청’으로 불리는 잠실‧삼성·대치·청담동이다.

조남준 서울시 도시공간본부장은 2월 12일 브리핑을 통해 “불합리하게 과도하게 묶였던 곳을 조정한 것”이라며 “투기 우려 없는 지역 등에 대해 주민 생활 불편 해소 차원에서 과감히 규제를 풀고자 했다”고 설명했다. 조 본부장은 “토지거래허가구역 지정 시 가격에 대한 실질적인 규제 효과가 2, 3년 뒤면 상당 부분 사라지고 지정 기간이 장기화할 경우 정상적인 부동산 거래를 억제해 바람직하지 않다는 연구 용역 결과가 있었다”며 “이런 점을 바탕으로 고민해 조정안을 마련했다”고 설명했다.

그는 토허제 해제 조치가 부동산 시장을 자극할 수 있다는 우려와 관련해 “갭투자 투기 수요가 몰려 시장을 자극할 수 있다고 판단되는 재건축 지역은 규제를 유지한다”며 “(집값 상승에 대해) 언론 보도가 많이 났던 목동의 경우 오히려 이번 기회에 가격 안정화에 도움이 될 것”이라고 말했다.

실제 서울시는 4년째 토지거래허가구역으로 묶여있는 압구정·여의도·목동·성수동 일대를 비롯해 안전진단이 통과된 재건축 아파트 14곳은 재건축 추진 기대에 따른 투기 과열 우려에 따라 규제를 유지하기로 했다.

토지→ 아파트 거래 규제로…갭투자 막는 효과

문제는 부동산 가격 폭등을 억제하기 위해 도입한 토허제가 기대만큼 제 역할을 하지 못한 것 아니냐는 지적이 이어지고 있다는 것이다. 토허제는 1979년 땅 투기 바람을 잠재우기 위해 도입된 제도다. 하지만 서울 시내 부동산 가격 급등으로 개인이 넓은 토지를 매매하는 일이 사실상 사라지고 대신 아파트 등 주택으로 매매 수요가 옮겨가자 토허제는 아파트 거래를 막는 제도로 활용됐다.

실제 토허제의 큰 규제 중 하나는 전세 세입자가 살고 있는 주택을 구입하는 ‘갭투자’ 방지에 있다. 해당 구역에서 주택을 사면 2년간 실거주해야 하고, 상가·업무용 빌딩을 매입하면 4년간 입주해야 한다. 갭투자는 세입자의 전세 보증금과 매수자의 자금 일부를 더해 적은 돈으로 부동산을 매수하는 방식이다. 향후 집값이 오를 것으로 기대되는 지역에 적은 돈으로 미리 부동산을 사놓는 것인데, 갭투자가 막히면 집값 전액을 매수자가 부담해야 한다. 이 때문에 자금 동원 능력이 충분하지 않은 사람은 투자할 수 없어 어느 정도 부동산 투기 억제하는 효과가 있다고 전문가들은 말한다.

하지만 부작용이 만만치 않다는 지적도 끊임없이 제기됐다. 먼저 토허제 구역 집값도 잡히지 않았다는 지적이다. 부동산R114에 따르면 서울 강남구 청담동의 경우 토허제 지정 전 1년(2019년 6월~2020년 5월) 상승률(8.34%)보다 지정 후 1년(2020년 6월~2021년 5월) 동안 상승률(8.81%)이 더 높았던 것으로 집계됐다. 대치동 집값 상승률 역시 지정 전에는 1.14% 수준이었는데, 지정 이후에는 7.11%가 오른 것으로 나타났다. 지난해 서울시가 주최해 열린 토론회에서 4년째 지속되고 있는 GBC 토허제 구역 내 잠삼대청 지역 집값 안정화 효과가 시행 2년 후 거의 사라졌다는 지적이 나오기도 했다. 부동산 업계 관계자는 “토허제가 적용된 지역은 사실상 정부가 인정한 집값 상승 지역이라는 꼬리표가 붙은 곳”이라며 “자금력이 풍부한 현금 부자들은 오히려 해당 지역으로 몰린 측면이 있다”고 말했다.

인위적으로 눌러놓은 집값의 경우 규제가 풀리면 다시 뛸 수밖에 없는 상황도 문제로 거론된다. 규제를 시행하면 일시적으로 부동산 가격 폭등을 막는 효과가 나타날 수 있지만, 결국 규제가 풀리면 수요와 공급에 따라 집값이 올라간다는 것이다. 부동산 가격 상승을 막는 동안에는 규제 지역 외곽 집값이 더 오르는 풍선효과도 나타났다. 예를 들어 강남 지역 부동산 거래가 막히자 인근 서초구로 투자 수요가 몰리면서 주변 집값을 끌어올렸다는 것이다.

이은형 대한건설정책연구원 연구위원은 “토허제는 도심지역을 대상으로 만들어진 것이 아닌 만큼 지금 같은 규제는 초기 취지와 부합하지 못하는 측면이 있다”며 “토허구역과 길 건너편의 시세 차이가 크게 나는 등 부작용이 있었고 재산권 침해 여지도 있어 해제하는 것이 맞다”고 평가했다.

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