[홍석준 한국신용평가 실장] 올해 9월 7일 신정부의 첫 번째 주택공급 정책에 이어 지난 10월 15일에는 주택시장 안정화 대책이 발표됐다. 정부의 부동산 정책 추진 의지가 주택 수요자들의 불안을 해소할 수 있을 것이라는 기대감이 있지만, 공공 위주의 공급 정책과 대출 및 거래 규제를 통해 서울을 포함한 수도권 주요 지역의 주택가격이 안정될 수 있을지에 대한 우려도 제기되고 있다.

또한 지난 9월 15일 발표된 노동안전 종합대책은 ▲과징금 부과 ▲영업정지 ▲대출 제한 등 건설산업 전반에 중대한 영향을 미칠 수 있는 방안들을 포함하고 있으며, 사망사고가 잇따르고 있는 건설사들의 공정 관리와 하도급 구조 전반에 근본적인 변화를 요구하고 있다.

전국적으로 주택공급이 위축되고 건설사들의 사업 및 재무적 부담이 장기화되는 상황에서 정부의 주택공급 정책과 안전사고 대책으로 향후 주택시장 수급과 건설사들의 사업 여건에 상당한 변화가 예상된다.

수도권 신규 공공주택 공급, 대출·거래 규제로 수요 억제

지난 9월 7일 발표된 주택공급 확대 방안(이하 9·7 대책)은 ▲수도권 주택공급 확대 및 조기화 ▲도심 내 주택공급 확대 ▲민간 주택공급 여건 개선 등 공급 정책에 중점을 두고 있으며, ▲부동산 시장 거래질서 확립 ▲주택시장 수요관리 내실화 등 수요 억제 방안도 포함하고 있다.

최근 수도권 주택착공 물량이 정부가 계획한 적정 공급 수준인 연간 25만호에 크게 미치지 못함에 따라 한국토지주택공사(LH)의 직접 시행을 통해 공공성을 강화하는 방식으로 2026~2030년에 걸쳐 총 135만호, 연간 27만호의 신규 주택을 수도권에 공급할 예정이다.

주택 수요 측면에서는 지난 6월 27일 가계부채 관리 강화방안을 통해 수도권 규제지역(조정대상지역, 투기과열지구) 내 주택구입 목적의 주택담보대출 최대한도를 6억원으로 제한하고 주택담보인정비율(LTV) 50%를 적용한 데 이어 9·7 대책에서는 규제지역 내 주택담보대출 LTV 상한을 40%로 강화하고 주택매매·임대사업자의 주택담보대출을 전면 금지했다. 10·15 주택시장 안정화 대책(이하 10·15 대책)에서는 규제지역과 토지거래허가구역을 기존 서울 강남, 용산 등에서 서울 전역과 경기도 12개 지역으로 확대 지정하고 고가주택에 대한 주택담보대출 한도 제한을 강화함으로써 현금이 풍부한 실수요자 이외의 신규 주택 구입을 사실상 차단했다. 향후에는 보유세 인상을 비롯한 부동산 세제 합리화 방안도 검토할 계획이다.

정부 정책, 서울·수도권 주요 지역 주택가격 안정 한계

9·7 대책과 10·15 대책은 서울을 중심으로 지속되는 주택가격 불안과 최근 수도권 주택공급 감소에 대한 정부의 고민이 반영된 결과로 풀이된다. 대출 및 거래 규제 등으로 일부 지역에 집중된 수요를 최대한 억제하는 한편, 신속한 공급 확대를 통해 주택가격 안정을 도모하겠다는 정책적 의지가 엿보인다.

서울 및 수도권 주요 지역의 집값 상승은 ▲핵심지 신축 주택에 대한 수요 집중 ▲신규 주택공급 감소 ▲분양가 상승에 대한 불안 심리에서 비롯한 것으로 보인다. 실제로 신정부 출범 직후인 6월 27일, 강도 높은 대출 규제로 서울 주택가격 상승세가 둔화되고 거래량이 감소했다. 그러나 최근 주요 지역의 주택가격이 다시 상승세를 보이자 정부는 9·7 대책, 10·15 대책을 잇따라 발표한 데 이어 필요할 경우 추가적인 정책 제시의 가능성도 시사했다.

신정부의 주택공급 방안인 9·7 대책의 핵심은 LH의 직접 시행 방식 도입이다. 기존에는 LH가 공공택지를 민간에 매각하고 민간이 주택을 공급하는 구조였다면, 앞으로는 LH가 직접 시행해 공급 속도를 높이고 물량을 확대하겠다는 것이다.

이를 통해 개발이익을 공공이 환수하고, 민간이 설계·시공에 참여하는 도급형 민간참여사업 방식으로 공공주택의 품질도 개선할 계획이다.

정부의 계획대로 LH의 직접 시행을 통해 수도권 주택공급 물량이 적정 수준 이상으로 확대된다면 수요자들의 공급 부족 우려를 일정 수준 해소할 수 있다는 점에서 긍정적이다.

그러나 주택 수요는 서울 및 수도권 주요 지역에 집중된 반면, 정부의 공급 예정 지역은 수도권 외곽 비중이 크기 때문에 수도권 내 지역별 수급 불균형이 불가피한 상황이다. 수도권 외곽 위주의 공공택지 개발을 고려할 때 서울 및 서울 인근 수도권 주요 지역의 주택공급 효과는 크지 않을 것으로 예상된다.

실제 LH가 주로 공급을 계획하고 있는 수도권 외곽 지역에 서는 2024년부터 미분양이 증가하고 있다. 2023년까지 수도권 지역은 전반적으로 우호적인 분양 여건이 유지되었으나, 건설사들이 분양경기가 침체된 지방 시장의 신규 분양을 축소하고 수도권 지역에 주력하면서 ▲경기도 평택 ▲이천 ▲양주 ▲김포 ▲인천광역시 서구 등은 과거 대비 미분양이 확대됐다.

LH는 공공택지 매각을 통한 현금 확보가 사실상 중단된 가운데 향후 직접 시행을 통한 공공주택 공급이 본격화된 이후 수도권 외곽 지역의 미분양이 누적되거나 사업비 투입 등으로 인해 재정부담이 확대될 경우 당초 목표한 수준의 주택공급과 원활한 사업 진행에 차질이 발생할 수 있다.

신규 주택부지가 제한적인 서울의 경우 재건축, 재개발 등 정비사업 이외에는 대규모 주택공급 방안이 사실상 전무한 상황이다. 정부 대책에 ▲정비사업의 임대물량 축소 ▲용적률 완화 ▲역세권 대규모 복합개발 등 정비사업의 사업성을 개선할 수 있는 규제 완화 및 사업 활성화 방안이 충분하게 반영되지 않아 수도권 주요 지역의 주택 수급 개선에는 한계가 있을 것으로 전망한다. 10·15 대책 이후 규제지역의 재건축 조합원 지위 양도와 이주비, 중도금 대출 시 추가 주택 구입이 제한되는 점도 정비사업 추진에 부담이 될 수 있다.

수요 측면에서는 10·15 대책을 통해 최근 서울 한강벨트를 중심으로 과열된 주택경기가 일정 수준 진정되는 효과를 기대할 수 있다. 그러나 글로벌 금리 인하와 유동성 증가가 본격화되는 상황에서 공급 부족과 분양가 상승에 대한 주택 구매자들의 불안을 해소하지 못하는 이상 대출 및 거래 제한 정책만으로 집값 상승의 진원지인 서울 주요 지역의 주택가격이 안정될 수 있을지에 대해서는 의문이다.

지방은 경기 부진, 서울은 정비사업 지연이 주요 원인

현재 주택가격 불안의 뇌관이 되고 있는 신규 주택공급의 경우 2023년부터 전국적으로 착공이 크게 감소했다. 주택 건설 기간인 3년 정도의 시차를 두고 준공 물량도 2026년부터 크게 축소될 전망이다. 2023~2024년 평균 연간 주택 착공 물량은 전국 27만5000호, 수도권 14만5000호로 각각 과거 10년 평균 대비 55% 수준에 머물고 있다.

다만, 주택공급 감소의 원인은 지역별로 상이하다. 지방과 수도권 외곽은 ▲수요 부진 ▲주택가격 하락 ▲프로젝트 파이낸싱(Project Financing·이하 PF) 부실화 등으로 신규 주택공급이 위축됐다. 반면, 서울을 포함한 수도권 주요 지역은 주택가격 강세에도 공사비 급등으로 인해 정비사업이 원활하게 진행되지 못하고 있어서다.

PF 사업 기반의 신규 주택공급 비중이 큰 지방 주택시장은 주택 수요가 회복되지 못하면서 시장 침체가 장기화되고 있다. 2020~2021년 90% 내외를 기록한 지방 주택시장의 초기분양률(분양 개시 이후 3개월간의 분양률)은 2025년 2분기 50% 수준으로 급락했다. 대구 이외에도 경북·경남·부산 등 동남권을 중심으로 준공 후 미분양 물량이 증가하는 등 개선의 조짐이 보이지 않고 있다.

인구 감소, 지역 내 거점 산업의 부재 등으로 신규 주택 수요가 축소된 가운데 2022년 상반기까지의 대규모 주택공급과 정부의 세제 규제 등으로 투기 수요도 위축됐다. 기존 주택의 가격 하락과 과거 대비 크게 상승한 공사비로 인해 PF 대출을 통해 용지를 확보한 신규 주택 사업이 정상적으로 진행되지 못하면서 2023년부터는 다수의 주택 공급이 지연 또는 중단됐다.

서울 주택 분양시장은 여전히 풍부한 수요와 신규 현장의 우수한 분양률을 유지하고 있다. 그러나 공사원가 상승과 조합의 분담금 부담 등이 주요 주택공급 수단인 재건축, 재개발의 사업성 저하 요인으로 작용하면서 신규 주택공급을 제한하고 있다. 코로나19 이후 철근, 시멘트 등 건자재 가격 인상에 이어 인건비 부담이 가중된 결과 서울 신규 재건축 현장의 계약면적 기준 평당 공사비는 2021년 400만~500만원 수준에서 2025년 상반기 1000만원 내외로 2배 이상 상승했다.

건설사들, 지방 미분양·매출채권 부담 등 리스크 지속

수주 및 착공 물량의 회복세가 가시화되지 않는다면 올해 하반기와 내년에도 건설경기 침체는 지속될 전망이다. 2022년 하반기부터 주택공급이 크게 감소하고 PF 리스크가 부각되면서, 건설사들도 상당한 어려움에 직면하고 있다. 정부의 주택공급 확대 기조가 건설사들의 신규 수주 물량 확보에 일부 기여하겠지만 ▲지방 미분양 ▲공사비 상승 ▲매출채권 회수 지연 ▲PF우발채무 등 복합적인 리스크가 여전히 건설사들의 경영 여건을 압박하고 있다. 더욱이 최근에는 안전사고에 대한 정부의 강도 높은 대응으로 건설사들의 사업 및 재무적 불확실성이 커지고 있다.

9·7 대책에 따른 LH 시행 중심의 주택공급 정책으로 기존에 공공주택 사업 비중이 큰 중견 건설사들의 수혜가 일정 부분 예상된다. 시공 마진은 상대적으로 미약하지만, 안정적인공사 물량을 확보할 수 있고 미분양 위험이 제한적인 점은 긍정적이다. 그러나 시공능력순위 10위 이내 대형 건설사들의 경우 투입 원가 대비 적정 수준의 수익성 확보가 쉽지 않아 실질적인 참여 유인이 크지 않다.

수도권 주요 지역의 우호적인 분양 여건과 공급 확대 가능성에도 불구하고 건설사들은 지방 및 수도권 외곽 주택시장의 미분양 리스크에 노출돼 있다. 대부분의 건설사들은 수주잔고 및 진행 현장, PF우발채무 규모 등에서 여전히 지방 및 수도권 외곽 시장의 비중이 큰 상황이다. 대형 건설사들도 2022년 하반기 이후 분양한 다수 지방 현장에서 부진한 분양 실적을 기록하면서 매출채권 규모가 크게 증가했으며, PF보증을 제공한 주택사업의 지연으로 PF우발채무 리스크가 현실화되는 사례도 발생하고 있다.

시공능력순위 50위 내 건설사(건설 이외 사업 비중이 큰 삼성물산, 한화 제외)들의 공사미수금, 미청구공사를 포함한 매출채권은 2020년 말 약 25조원에서 2024년 말 약 46조원으로 87% 증가했다. 준공 임박 물량의 집중, 공사비 상승 등의 영향도 있지만, 근본적으로는 분양경기 부진과 미분양 현장의 증가로 인한 공사대금 회수 차질이 주요 원인이다.

정부가 LH를 통해 지방 미분양 주택 매입을 확대하는 움직임을 보이고 있지만, 건설사들의 지방 미분양 규모와 정부의 사업 진행 속도를 고려할 때, 단기간 내 리스크 해소는 어려울 전망이다.

대형 건설사들은 건설경기 부진과 공사원가 부담, 안전사고 리스크에 대응해 점차 보수적인 수주 기조로 전환하고 있다. 수주 확대를 통한 외형 성장보다는 적정 수익성 확보와 리스크 관리에 주력하는 모습이다.

주택 분양가 상승에도 공사원가를 비롯한 제반 비용 부담으로 인해 건설사들의 수익성은 크게 저하됐다. 실제 시공능력순위 50위 내 건설사들의 합산 영업이익률은 2021년 7.1%에서 2024년 1.8%로 하락했다.

최근 가덕도 신공항, GTX-B 현장에서 대형 건설사들이 사업 참여를 포기한 사례는 이러한 흐름을 단적으로 보여주고 있다. 공사 마진이 크지 않고 공정 난이도가 높아 상대적으로 사고 발생 위험이 큰 대형 토목공사의 경우 건설사들의 입찰 참여가 감소하고 있다.

주택 현장에서도 공격적인 수주 전략보다는 적정 마진을 확보할 수 있는 공사 위주로 선별적인 수주에 나서고 있다. 일부 대형 건설사들은 국내 주택, 토목 등의 시공사업 비중을 축소하는 대신 국내외 개발사업, 에너지사업 등으로의 다각화를 모색하고 있다.

건설현장의 잇따른 안전사고와 정부의 강력한 대응은 건설산업 전반에 중대한 부담으로 작용하고 있다. 특히 주택시장에서는 안전사고 규제가 추가적인 공사비 상승과 공급 위축으로 이어질 가능성이 커지면서 시장의 불확실성이 더욱 확대되고 있다.

안전사고 규제 강화로 건설산업 공사원가 추가 상승 전망

출범 이후 중대재해 예방을 강조하고 있는 신정부는 각종 규제 방안을 통해 이를 구체화하고 있다. 9월 15일 발표된 노동안전 종합대책은 경제협력개발기구(OECD) 국가 중 최하위 수준인 중대재해의 구조적, 근본적 원인 해결을 목적으로 다양한 정책적 추진 과제를 포함하고 있다. ▲연간 3명 이상의 사망사고 발생시 영업이익의 최대 5%, 최소 30억원의 과징금 부과 ▲영업정지 및 등록말소 사유 및 처분 강화 ▲공공입찰 참가 제한 ▲금융권 대출 및 투자 규제 등을 주요 내용으로 하고 있다.

2022년 중대재해처벌법 시행과 일부 건설사들의 대형 붕괴사고 발생 이후 건설사들도 중대재해 예방 조치와 관련한 비용 투입을 확대하고 있다. 그러나 옥외 작업과 하도급 업체에 대한 의존도가 크고 대규모 장비와 인원이 투입되는 공정 특성상 안전사고 위험이 여전히 상존하고 있으며, 폭염, 폭설 등 이상 기후로 인한 영향도 증가하는 추세이다.

지역별 미분양 주택 수와 건설공사비 지수 안전사고를 포함한 중대재해의 경우 과거에는 사고로 인한 추가 공사비 투입, 손해배상보다는 주로 건설사의 평판위험, 브랜드 가치 하락 등 정성적인 측면에서 영향을 미쳤다. 향후에는 ▲과징금 부과 ▲영업정지 ▲금융권 대출 제한 등 사업 및 재무적으로 과거 대비 직접적인 영향이 불가피한 상황으로 전개되고 있다. 특히 안전사고는 사전적으로 발생 가능성을 예측하기 어렵고 실제 발생 시에는 단기간 내에 건설사들의 사업 및 재무적 안정성이 크게 훼손될 수 있기 때문에 산업 전반의 불확실성으로 작용할 전망이다.

주택시장 측면에서는 안전사고에 대한 규제 강화가 건설원가 및 분양가격 인상과 주택공급 감소로 나타날 수 있다는 점에 주목하고 있다. 과거 대비 건설사들의 공정기간이 점차 장기화되는 추세이며, 안전사고 예방과 관련한 직접적인 비용 투입 이외에도 안전사고 방지와 충분한 공기 확보 과정에서 공사기간이 추가적으로 증가할 수 있다.

산업 특성상 건설 공사기간의 증가는 추가적인 공사원가 상승으로 이어질 전망이며, 이는 건설사들의 도급금액과 주택 수분양자들의 분양가격에 전가될 가능성이 크다.

지역별 수급 불균형 해소가 주택시장 안정의 필수요건

건설산업을 분석하고 건설사 신용도를 판단하는 입장에서 ▲지방 및 수도권 외곽의 미분양 ▲PF우발채무 ▲공사원가 부담 등 건설사들이 직면한 리스크 요인들이 당분간 신용도를 제약할 것으로 보인다. 신규 착공 물량 감소에 따른 매출 위축이 본격화되는 가운데, 지방 준공 후 미분양 현장의 공사미수금 회수 지연, PF우발채무 현실화 등 비경상적인 손실 가능성이 내재하고 있으며, 안전사고 대응 부담에 대해서도 크게 우려하고 있다.

지방 미분양이 장기화되고 ▲주택공급 감소 ▲공사비 상승 ▲안전사고 및 유동성 대응 부담이 가중됨에 따라 중견·중소 건설사를 중심으로 건설산업 전반의 구조조정도 지속될 전망이다. 2025년 들어서도 ▲신동아건설(2024년 시공능력순위 58위) ▲대저건설(103위) ▲삼부토건(71위) ▲삼정기업(114위) ▲벽산엔지니어링(180위) ▲영무토건(111위) 등 10개 이상의 중견·중소 건설사들이 기업회생을 신청했다. 또한 9월에는 대형 시행사인 DS네트웍스가 기업회생을 진행하기로 했다.

서울을 비롯한 수도권 주요 지역의 주택가격 상승과 공급감소는 점차 해결하기 어려운 과제가 되고 있다. 주택가격 상승으로 인한 주택 수요자들의 불안 심리가 확산되고 있으며, 직접적인 주택 공급자인 건설사는 공사비 상승, 안전사고 리스크 등으로 인해 보수적인 사업 기조로 전환하고 있다. 또한 수도권에 대규모 공공주택 공급을 예고한 LH의 경우 시행 사업의 진행 상황에 따라서는 재정 부담 확대 가능성이 내재하고 있다. 주택시장을 넘어 가계부채, 기준금리 결정에까지 막대한 영향을 미치고 있는 서울의 주택가격 불안은 단순한 공급 부족 문제가 아닌 수도권 내 지역별 수급 불균형에 근본적인 원인이 있다. 정부는 보유세를 비롯한 세제 개편까지 검토할 계획이나 대출 및 거래 규제, 부동산 세금 인상 등을 통한 수요 억제책만으로 서울 및 수도권 주요 지역 주택시장의 구조적인 수급 개선을 기대하기는 어려울 것으로 보인다.

따라서 지금은 주택 수요 분산과 더불어 재건축, 재개발 사업의 사업성 확보와 원활한 진행을 뒷받침할 수 있는 정책적·제도적 개선이 절실한 시점이다. 주택 수요자가 체감할 수 있는 실질적인 공급 확대와 건설사들이 리스크를 감내할 수 있는 사업 환경 조성을 통한 주택시장과 건설산업의 회복에 대해서도 고민이 필요할 것이다.

필자는 한국신용평가 기업평가본부의 산업 1실장이다. 고려대학교 경영학과를 졸업했다. 공인회계사 출신으로 안진회계법인을 거쳐 2006년 한국신용평가 입사 이후 조선, 자동차 등 다양한 산업의 신용평가 업무를 수행했다. 2021년부터는 산업 1실장으로 건설, 정유, 민자발전, 부동산개발, 시멘트 및 레미콘 등의 산업을 담당하고 있다. 

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