[임완섭 한국보건사회연구원 연구위원] 우리나라는 65세 이상 노인이 전체 인구의 20% 이상인 초고령사회에 진입했다. 이런 인구학적 변화에서 주목해야 할 점은 노인인구의 비중 증가 속도가 매우 빠르며 여전히 노인빈곤의 규모가 심각한 수준이라는 사실이다.

아래 표에서 제시하듯 시장소득 적용 빈곤율은 큰 차이가 없지만 처분가능소득 빈곤율은 감소하는 추이를 보이고 있다. 1988년부터 시행된 국민연금이 성숙하고, 기초노령연금을 대체해 2014년 7월부터 시행중인 기초연금은 급여 수준이 지속적으로 제고돼 왔다. 2015년 7월에는 통합급여 형태로 제공됐던 국민기초생활보장제도가 개별(생계‧의료‧주거‧교육)급여로 전환됐으며, 이후에도 지속적인 부양의무자 기준 완화 및 급여별 기준선 상향 등이 이뤄졌다.

사회보장제도의 성숙 및 확대로 노인 빈곤율 감소라는 정책적 성과가 발생했음에도 여전히 심각한 수준인 노인 빈곤층의 규모는 급격한 고령화 현상과 맞물려 노인의 삶의 질을 저하시키고 있다. 동시에 사회보장제도의 지속가능성에 심각한 악영향을 미칠 가능성을 높게 만든다. 따라서 노인의 비중이 급격히 증가하면서 가구 구성의 변화도 빠르게 진행되고 있는 현시점에서 노인빈곤의 특성과 노인빈곤에 대응하는 복지 및 근로 관련 정책의 방향성을 검토할 필요가 있다.

급격한 고령화와 사회보장 제도의 한계

지난 1월 개최된 제8차 인구 비상대책회의(저출산·고령사회위원회) 보도자료에 따르면 65세 이상 인구가 전체 인구의 7% 이상인 고령화 사회에서 20% 이상인 초고령사회로 진입하는데 일본은 35년이 걸렸다. 그런데 한국은 불과 25년이 소요됐다. 우리나라 중위연령의 상승 폭이 경제협력기구(OECD) 평균의 2배 이상인 것으로 나타나 현 추세를 따르면 우리나라는 2045년에는 고령인구의 비중이 세계에서 가장 높은 국가가 될 전망이다. 

사회적 위험에 상대적으로 취약한 노인인구가 증가하는데 그 속도가 매우 빠르다는 것은 사회보장 차원의 준비와 대응이 늦어질 경우 빈곤층 등 취약계층이 급격히 증가한다는 뜻이다. 동시에 이들을 보호하는 사회보장제도에 대한 재정부담을 급격히 증가시킬 가능성도 커진다는 것을 의미한다. 또한 급격한 저출산‧고령화 현상은 인구구성을 매우 빠른 속도로 변화시킴과 동시에 사회적 인식 변화와 맞물려 가구 구성의 변화도 매우 빠르게 변화시키고 있다.

통계청의 인구주택총조사 결과를 살펴보면, 가구 규모별 비중은 1인 가구가 35.5%로 가장 높다. 이는 1인 가구가 가구 수가 가장 많은 최빈가구임을 의미한다. 2인 가구는 28.8%로 두 번째로 비중이 높게 나타났다.

하지만 가구 규모(가구원 수)를 개인단위로 환산하면 가장 많은 인구를 포함하는 가구는 1인 가구가 아니게 된다. 전체 인구 중 가장 많은 인구를 가진 가구규모를 최다 인구 가구라 할 때 우리나라의 최다 인구 가구는 2021년까지 4인 가구였다가 2022년에는 3인 가구로, 2023년에는 다시 2인 가구로 변화했다.

개인단위로 환산한 2인 가구는 약 1269만명, 3인 가구는 약 1258만명, 4인 가구는 약 1171만명으로 나타났다. 최다 인구 가구는 불과 3년 동안 두 번이나 바뀌었는데, 이는 가구 규모가 급격한 저출산‧고령화 현상으로 소규모화 되고 있는 것을 보여준다. 가구 구성의 측면에 있어서도 급격한 변화가 발생하고 있음을 알수 있다.

소득보장제도 측면에서 인구학적 차원의 개인화도 두드러진 현상이다. ‘국민기초생활보장 수급 현황’ 통계를 살펴보면, 국민기초생활보장제도 수급가구 중 1인 가구의 비중은 73.5%로 전체 가구의 1인 가구 비중보다 2배 이상 높다는 것을 알 수 있다.

수급가구 중 1인 가구의 비중은 2015년 60.3%에서 2023년 73.5%로 증가했다. 전체 가구보다 그 증가율이 더 큰 것을 알 수 있다. 수급가구에서 1인 가구의 비중이 상대적으로 높은 것은 수급가구에서 65세 이상 인구 비중이 매우 높은 것에 기인한 것으로 볼 수 있다. 

2023년 기준 일반 수급자의 65세 이상 인구 비중이 41.3%로 나타났다. 전체 인구에서 65세 이상 인구가 차지하는 비중인 18.6%와 비교해 볼 때 약 2.2배 높은 수준이다. 증가율도 전체 인구에서의 증가율보다 더 큰 것을 알 수 있다. 이는 빈곤층인 수급집단에서 인구 고령화와 1인 가구의 증가를 특징으로 하는 인구학적 차원의 개인화가 빠르게 진행되고 있었음을 보여준다. 

기초연금의 경우 가구원 전체의 소득인정액이 아닌 본인 및 배우자의 소득인정액을 통해 선정 여부 및 급여 수준이 결정되기 때문에 국민기초생활보장제도보다는 상대적으로 개인 특성이 반영된 제도로 볼 수 있다.

기초연금의 경우 부부가구의 비율 증가 폭(2015년 48.8%→2023년 51.8%)이 단독가구보다 더 크지만, 단독가구의 규모(2015년 약 231만 가구→2023년 약 314만 가구) 역시 지속적으로 증가하고 있다. 또 고령인구 중 1인 가구 비중이 지속적으로 증가하고 있어 (2018년 19.5%→2023년 22.5%) 이런 현상은 더욱 심화할 가능성이 크다.

제도적 차원의 개인화를 고려할 때 급여 대상자의 선정 및 급여 수준 등을 단순히 가구 규모만을 고려하는 것이 아닌 개인의 특성과 실태를 반영한 선정 기준과 급여 수준의 설정이 필요하다. 예를 들어 국민기초생활보장제도에 적용되는 가구균등화지수의 경우 가구 구성원의 연령대별 특성이 일부 반영되지만 가구 구성원의 모든 연령대와 성별 그리고 지출수준 등 다양한 가구 구성원의 특성을 반영하는 데에는 한계가 있다. 노인이 포함된 가구의 경우 비노인 가구 그리고 노인이라도 연령대에 따라 지출 특성과 수준이 다르기 때문에 급여 선정 및 수준 결정에 있어 가구 구성과 연령대별 특성을 반영한 다양한 기준선 제시기 필요하다.

노인인구의 증가와 독거노인 가구 등 1인 가구의 급격한 증가 그리고 이들의 높은 빈곤율과 복지제도 수급률은 기존 소득보장제도들의 노정된 문제점 등과 맞물려 예상보다 빨리 근본적 차원의 제도 변화 또는 개편을 초래할 수 있다.

노인 빈곤의 특성…나이 많을수록 가난 비중도 높아

노인에 대한 사회보장 차원의 최대 현안이자 난제는 노인빈곤의 문제다. 노인빈곤의 규모나 측정방법에 대해서는 다양한 의견이 존재하지만 노인빈곤이 상대적으로 다른 연령별 집단에 비해 그 규모 및 문제의 심각성이 크다는 것에는 큰 이견이 없는 것으로 보인다. 

우리나라 노인빈곤 규모는 OECD 국가 중 가장 큰 것으로 나타났는데, 다른 국가와 비교해 보면, 66-75세 노인 빈곤율과 76세 이상 노인 빈곤율의 격차도 가장 큰 것으로 나타났다. 특히 76세 이상 노인 빈곤율은 해당 연령층의 절반 이상이 빈곤층인 것으로 나타났는데 OECD 국가들의 66세 이상 빈곤율은 평균 14.2%으로 나타났고 이중 66-75세 노인의 빈곤율은 12.5%, 76세 이상 노인의 비곤율은 16.6%인 점을 보았을 때 76세 이상 노인의 빈곤율이 매우 높다는 것을 알 수 있다. 

76세 이상 노인의 경우 근로능력이 없거나 매우 취약할 가능성이 66-75세 노인보다 더 높기 때문에 이들의 소득원은 이전소득일 가능성이 높다. 결국 현재 76세 이상 노인에 대한 빈곤문제에 대해서는 이전소득, 특히 공적 이전소득 측면에서 접근할 수밖에 없음을 보여준다.

66-75세 노인의 경우 76세 이상 노인과 비교하면 소득수준 제고를 위해 근로활동에 대한 지원이 더욱 필요한 실정이다.

통계청에 따르면 65세 이상 고용률은 지속적으로 상승하고 있으며(2015년 30.4%→2023년 37.3%), 65-69세의 경체활동 참여의사는 67.6%에 달한다(70-74세 54%, 75-79세 41.3%). 따라서 근로소득 증대를 통해 빈곤에서 벗어나는 데 도움이 될수록 있도록 이들 대상의 적극적노동시장정책을 더욱 활성화 시킬 필요가 있다. 

노인 빈곤는 공적연금의 성숙 등으로 인해 그 규모가 더욱 축소될 가능성이 크다. 그럼에도 불구하고 여전히 노인빈곤 규모가 매우 크기 때문에 이를 축소하기 위한 다양한 노력이 필요하다. 이런 문제에서 핵심적인 것이 1인 가구의 빈곤 문제이다. 

빈곤통계연보에 따르면 노인 빈곤율의 경우 2022년 기준으로 중위소득 50% 기준으로 시장소득 적용 빈곤율은 57.8%, 경상소득 적용 빈곤율은 41.1%, 처분가능소득 적용 빈곤율은 38.1%로 나타났다. 그런데 노인 1인 가구 빈곤율의 경우 해당 소득을 적용할 경우 각각 86%, 75%, 71.8%로 나타났다. 상대적 빈곤임을 감안하더라도 매우 높은 수준임을 알 수 있다.

다양한 최저소득기준 설정과 적용 필요

지금까지는 급속한 고령화와 관련한 사회보장 측면의 변화와 노인빈곤의 문제에 대해 살펴보았다. 급속한 고령화가 진행되고 있는 상황에서 노인빈곤 문제에 대해 효율적으로 대응하기 위해서는 다음과 같은 검토가 필요하다. 

먼저 노인 빈곤 실태와 기존 소득보장제도의 급여 선정 기준 및 적정성을 보다 명확하게 파악하고 평가하기 위한 다양한 최저소득기준(Minimun Income Standard, MIS)의 설정과 적용이 필요하다. 더 나아가 노인에 대한 적정 소득보장 수준에 제시와 근거 마련이 필요하다. 둘째, 노인빈곤 대응을 위한 단기적 차원의 대응으로 소득보장 측면에서 사각지대 해소 및 중·고령층의 근로 유지를 위한 다양한 정책적 지원이 필요하다.

셋째, 미래 노인 빈곤 대응을 위한 중장직적 차원에서 소득보장제도의 개편이 필요한데 여기에는 연금에 대한 구조개혁과 더불어 공공부조의 개편이 요구된다. 넷째, 소득보장제도 개편에 있어 공적연금과 공공부조 제도가 관계 및 정합성 제고를 위한 체계적이고 구체적인 검토와 지속적인 사회적 합의 과정이 필요하다. 

다양한 기준선 마련 차원에서 최저소득기준(MIS)은 어떤 국가나 사회의 최소소득의 적절성 또는 정책적․정치적 판단의 기준으로서 다양한 MIS를 통해 현행 최저소득을 보호하는 제도들의 보장 수준 및 적정성을 평가할 필요가 있다. 특히 가구 구성 및 연령대별 특성을 고려한 새로운 MIS 설정을 통해 제도 개선에 활용할 필요가 있다. 하지만 MIS 적용시 단순히 연령대별 지출 수준만을 반영할 경우 노인에 대한 기준선이 낮게 나타날 수 있기 때문에 영국과 일본 등에서 검토된 바 있는 “Focus group central approach” 등을 통해 산출할 필요가 있다. 

먼저 다양한 가구 유형별 기준선 설정을 위해 일반인들로 ‘Focus group’ 형성하고 다양한 가구유형으로 분류하는 방식이다. 해당 가구 유형들이 일정 수준의 생활을 유지하는데 필요한 재화와 서비스를 구성하고 이에 대한 지출 수준을 집계해 파악한다. 현재의 국내에서 이뤄지고 있는 MIS가 절대적 방식의 최저생계비 등 말 그대로 최저 생활수준에 초점을 맞추고 있기 때문에 변화하고 있는 사회‧경제적 환경과 사회구성원의 인식을 반영한 새로운 형태의 기준 제시가 필요하다. 

단기적 차원에서 검토 및 반영될 사항으로 현재 노인의 소득보장 강화를 위해서는 노동시장에서의 지원 강화가 필요하다. 앞서 언급한 바와 같이 고령층 또는 노인 대상의 적극적 노동시장 정책을 강화할 필요가 있다. 특히 주로 저소득층 노인을 대상으로 실시되는 노인일자리 사업 등에 대한 확대와 질적 제고 등의 내실화가 필요하다. 국민기초생활보장제도의 근로소득 공제를 확대하거나 근로장려금 중 근로소득이 많아질수록 급여가 증가하는 점증구간을 확대하는 등 저소득층의 근로유인을 제고할 필요가 있다. 복지급여 수급으로 인한 노동공급 감소를 축소시킬 수 있는 근로 인센티브도 강화할 수 있다. 

고령층이 지속적으로 일을 할 수 있도록 고령층 고용에 대한 지원 또한 필요하다. 노인을 포함한 소득보장의 사각지대 축소 측면에서 생계급여의 부양의무자 폐지 및 자동차 기준의 적용 완화 등 제도의 적용범위 차원의 확대가 이뤄질 필요가 있다. 그리고 근본적으로는 정년연장에 대한 논의가 필요하다. 정년연장에 있어 사회적 갈등을 최소화하기 위해서는 효과적인 일자리 나눔에 대한 검토와 지속적인 사회적 합의 과정이 중요하다. 

연금개혁·공공부조 개편 검토해야
 
노후소득 보장 측면에서는 연금개혁과 함께 공공부조제도의 개편도 미래 노후소득보장에서 큰 영향을 미치기 때문에 이에 대한 개편을 검토할 필요가 있다.

앞서 살펴본 인구학적 변화 및 제도의 개인화 그리고 다양한 소득보장제도들의 목적과 근로 능력 여부 등을 고려해 유사한 제도들로 통합하여 효율성과 정책 효과성을 제고시킬 필요가 있다. 이런 제도 개편을 통해 제도 대상자들이 더 많이 일하거나 그들의 노동공급 감소를 축소시킬 수 있다면 이는 미래 노인 비곤 감소에 긍정적인 영향을 미칠 수 있을 것이다.  

최근 대안적소득보장제로서 ▲디딤돌소득 ▲기본소득 ▲기회소득 등의 참여소득이 논의되고 있다. 이러한 대안적 소득보장제도들은 기본적으로 현재의 국민기초생활 보장제도를 대체하는 측면을 가지고 있다. 따라서 기존의 국민기초생활보장제도의 확대와 강화 또는 대안적 소득보장제도 도입에 따른 사회경제적 영향을 종합적으로 고려하여 소득보장제도의 개편을 검토할 필요가 있으며, 이러한 제도 개편에 있어 중요한 것은 보장수준과 함께 근로유인이 핵심적인 검토 사항이 될 것으로 판단된다. 

마지막으로 공적연금과 공공부조 제도 개편 시 제도의 연계 및 정합성 제고를 위한 면밀한 검토가 필요하다. 사회보험제도는 대상의 기여를 전제로 하지만 공공부조의 경우 대상의 기여와 상관없이 자산조사를 통해 급여가 지급된다. 여기서 국민연금과 같은 이전소득이 공공부조 제도들의 소득 인정액에 포함되기 때문에, 기초연금과 국민기초생활 보장제도를 받지 못하거나 상대적으로 적은 급여를 받게 되는 경우가 발생한다. 반대로 기초연금 또는 국민기초생활보장제도의 급여 수준이 높아질수록 공적연금에 대한 기여금 납부 회피 및 공공부조 기준선 근처에서의 근로 또는 노동공급 회피 발생 가능성이 커진다.

연금제도 개선 또는 개편을 통한 노후소득보장 강화가 가장 우선적으로 고려될 부문이지만 노인 빈곤과 노인의 최저생활보장을 위해서는 노인 대상 또는 노인을 포함하는 공공부조의 급여 수준 제고가 필요하다. 

연금 가입과 기여금 납부가 미래에 대한 대비라면 공공부조는 현재의 빈곤과 사회적 위험 대응과 직결된다. 하지만 현재의 공공부제도의 급여설계는 노동 공급 여부와 수준에 영향을 미쳐 미래 노후소득 보장에 대해 적지 않은 영향을 미칠 수 있기 때문에 이를 고려한 제도 설계가 필요하다. 하지만 제도개혁에는 사회적 합의가 필요하다. 연금에 대한 개혁은 이미 다양하고 활발한 논의가 이뤄지고 있지만, 아직까지 공공부조와의 관계 설정과 역할 그리고 공공부조의 구체적 개편의 방향성이 제시되고 있지는 못하고 있다. 

노후소득보장 측면에서 연금개혁이 가장 중요한 과제이지만 이를 온전히 실시하고 저소득층에 대한 적정한 소득보장을 이루기 위해서는 공공부조에 대한 개편이 필요하며, 이는 재원마련 방안에 대한 검토도 이뤄져야 한다. 이는 매우 복잡하고 이해관계가 복잡하게 얽혀진 문제이기 때문에 다양하고 지속적인 논의와 사회적 합의 과정이 필요하다. 하지만 현재의 인구 및 가구 구조의 변화 그리고 여전히 심각한 노인빈곤 등의 규모를 볼 때 더 이상 미룰 수 없는 문제다.

프로필 추후 톡방에 드리겠습니다. 선제작 부탁드립니다.

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